Naše pripomienky k novele zákona o EIA

Všeobecné pripomienky k návrhu novely EIA ako celku

V dôvodovej správe k predkladanému návrhu zákona sa uvádza, že „cieľom predloženého zákona je zabrániť obštrukciám šikanózneho charakteru zo strany jednotlivcov spomedzi tzv. verejnosti. Návrh zachováva právo verejnosti vyjadrovať sa k správe vecí verejných, ale zároveň vytvára predpoklady, aby toto právo bolo v rovnováhe s právom vlastníkov nehnuteľností na získanie jednotlivých rozhodnutí v reálnom čase.“ Zároveň sa tu neurčito uvádza, že predkladatelia vychádzajú z bližšie neuvedenej doterajšej aplikačnej praxe, kedy „bolo možné sa niekedy stretnúť s výhradami zo strany správnych orgánov alebo navrhovateľov projektov, že niektorí predstavitelia tzv. verejnosti údajne vykonávajú svoje zákonné práva šikanóznym spôsobom“.

Sme si vedomí skutočnosti, že existuje subjekt (zrejme už niekoľko subjektov), ktoré zneužívajú práva verejnosti garantované právnym poriadkom a uplatňujú ich šikanóznym spôsobom. Od takýchto praktík sa jednoznačne dištancujeme, hlboko s nimi nesúhlasíme a sme presvedčení, že takéto postupy (akýchkoľvek subjektov) nemajú mať garantovanú právnu ochranu. Zároveň však rozhodne nemožno tvrdiť, že toto je väčšinový jav alebo že sa týka nejakého väčšieho, bližšie neidentifikovateľného okruhu predstaviteľov verejnosti.

Predkladatelia neuvádzajú žiadne konkrétne údaje, nie je napríklad zrejmé, aký percentuálny podiel týchto „šikanóznych“ podaní predstavuje na počte celkových podaní a vyjadrení zo strany (zainteresovanej / dotknutej) verejnosti. Z predloženého návrhu je zrejmé, že ide predovšetkým o jeden subjekt, ktorý takýmto spôsobom zneužíva právo, a teda nejde o žiadny masový jav. Inými slovami, predkladaná novela reaguje na postup jedného subjektu, čo je neprijateľné a v rozpore s platným právom. V súlade s Legislatívnymi pravidlami tvorby zákonov č. 19/1997 Z. z., ktoré schválila NR SR uznesením č. 519 zo dňa 18. decembra 1996, je cieľom legislatívnych prác pri tvorbe zákona pripraviť a schváliť taký zákon, ktorý je vyvážený (čl. 2), pričom zákon má upravovať v príslušnej oblasti všetky základné spoločenské vzťahy, teda má byť všeobecný, a nie riešiť individuálne problémy (čl. 3).

V dôvodovej správe k predkladanému návrhu zákona je prekvapivá aj zmienka navrhovateľov o údajných vynútených dohodách takéhoto subjektu s navrhovateľom – v právnych vzťahoch sú dohody totiž buď výsledkom konsenzu všetkých zmluvných strán, alebo sú potom nezákonné a na také existujú riešenia v našom právnom poriadku. Stotožnenie takýchto „vynútených“ dohôd so „zainteresovanou verejnosťou“ vo všeobecnosti, ako to robia predkladatelia, je urážlivé, lživé a perfídne, keďže takáto prax sa zjavne týka len jedného, resp. niekoľko málo konkrétnych subjektov, nie však verejnosti ako takej.

Otázku zneužitia práva alebo šikanózneho výkonu práva upravuje dostatočným spôsobom zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok, a to jednak v základných princípoch konania (§ 5 ods. 12 – neposkytnutie ochrany právam alebo právom chránených záujmov osobe v prípade zjavného zneužitia práva), ako aj priamo v rámci konania v správnom súdnictve (§ 28 – odmietnutie žaloby, ktorá má šikanózny charakter). Autori komentára k Správnemu súdnemu poriadku vychádzajú zo súdnej praxe a konštatujú, že k zneužitiu práva dochádzalo najmä v oblasti daňového práva a práva na slobodný prístup k informáciám. Tento problém nekonštatovali v oblasti konaní týkajúcich sa životného prostredia, vrátane posudzovania vplyvov na životné prostredie (EIA). Ak však takýto problém vznikne v priebehu konania, v správnom súdnictve je možné ho eliminovať s odkazom na citované ustanovenia Správneho súdneho poriadku.

Predkladatelia návrhu novely v dôvodovej správe tiež konštatujú, že ich cieľom je “zdynamizovať povoľovací proces”. Navrhované riešenie tohto problému je však úplne absurdné. Kolaudačné konanie je jedným zo záverečných povoľovacích procesov, ktoré býva v porovnaní s predchádzajúcimi procesmi kratšie a stručnejšie. Nie je teda zrejmé, ako sa elimináciou verejnosti ako účastníkov kolaudačného konania má prispieť k “zdynamizovaniu povoľovacieho procesu”.

Predkladaná novela v skutočnosti len čiastočne a okrajovo rieši zneužitie práva v procese posudzovania vplyvov na životné prostredie, o to viac však obmedzuje práva verejnosti na efektívnu účasť v konaniach, ktoré majú dopady na životné prostredie. Zároveň obmedzuje aj odborné orgány a organizácie, ktoré v priebehu konania predkladajú svoje záväzné stanoviská a vyjadrenia. Novela v predkladanom znení je v zjavnom rozpore s inými ustanoveniam príslušných zákonov (stavebný zákon č. 50/1976 Zb., správny poriadok č. 71/1967 Zb., zákon o posudzovaní vplyvov na životné prostredie č. 24/2006 Z. z.), a predovšetkým v rozpore s medzinárodnými záväzkami Slovenskej republiky, najmä s príslušnými smernicami EÚ a s Dohovorom o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (ďalej aj „Aarhuský dohovor“). Predkladaný návrh tak v skutočnosti smeruje k obyčajnému obmedzeniu možnosti verejnosti zasiahnuť do konaní s dopadom na životné prostredie, čím zjavne zvýhodňuje len jeden záujem v takýchto konaniach – a to záujem investorov (stavebníkov) na úkor iných verejných záujmov (napr. právo na priaznivé životné prostredie, právo na súkromie a pod.). Predkladaný návrh je v tomto ohľade mimoriadne nevyvážený, jednostranný a pre ochranu verejných záujmov a životného prostredia aj značne znepokojujúci a škodlivý.

Pripomienky k jednotlivým ustanoveniam novely EIA

Čl. I  Bod 1:

Uvedený návrh je absolútnym nepochopením inštitútu kolaudačného rozhodnutia a povolenia na užívanie.

Podľa ust. § 81 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) stavebný úrad v kolaudačnom konaní skúma aj to, či „skutočné realizovanie stavby alebo jej užívanie nebude ohrozovať verejný záujem, predovšetkým z hľadiska ochrany života a zdravia osôb, životného prostredia, bezpečnosti práce a technických zariadení“.

Nie je pravdou, že kolaudačné rozhodnutie a povolenie na užívanie „nie sú povolením“, ako sa to uvádza v dôvodovej správe k tomuto bodu navrhovaného zákona. Úplne nezmyselné je tvrdenie, že „za povolenie sa teda nepovažuje rozhodnutie, ktoré oprávňuje užívať projekt, ale len rozhodnutie, ktoré oprávňuje realizovať projekt (teda územné rozhodnutie a stavebné povolenie)“. Ide o mimoriadne účelovú interpretáciu, ktorá nemá oporu v stavebnom zákone ani v zákone č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie (ďalej aj „zákon EIA“).

Podľa § 82 ods. 1 stavebného zákona „kolaudačným rozhodnutím sa povoľuje užívanie stavby na určený účel, a ak je to potrebné, určia sa podmienky užívania stavby“.

Účelom kolaudačného konania je zistiť a preveriť, či sa dokončená stavba vykonala za podmienok určených v príslušnom územnom pláne zóny, resp. uložených v územnom rozhodnutí a stavebnom povolení. Zisťuje sa súlad so stavebným povolením a projektovou dokumentáciou. Aj v kolaudačnom konaní však stavebný úrad skúma, či stavba nebude mať negatívny vplyv na životné prostredie, na život a zdravie osôb, bezpečnosť práce a technických zariadení. V tejto súvislosti poukazujeme tiež na ust. § 81b stavebného zákona, podľa ktorého sa kolaudačné rozhodnutie nevydá, ak nie je zaistená bezpečnosť a ochrana zdravia ľudí a životného prostredia, a to najmä ak „nie sú splnené podmienky stavebného povolenia na nevyhnutnú komplexnosť výstavby a na vylúčenie negatívnych účinkov stavby na okolité životné prostredie, prípadne ich obmedzenie na prípustnú mieru“ (§ 81b písm. d) stavebného zákona).

V kolaudačnom rozhodnutí sa ukladajú aj povinnosti na zabezpečenie verejných záujmov, na ochranu práv a oprávnených záujmov účastníkov, na zabezpečenie záujmov starostlivosti o životné prostredie, bezpečnosť a ochranu zdravia ľudí a podobne (§ 82 ods. 4 stavebného zákona). Navyše, podľa § 81 ods. 4 stavebného zákona s kolaudačným konaním sa môže spojiť konanie o zmene stavby, pričom môže o také zmeny, ktoré môžu zásadným spôsobom negatívne ovplyvniť aj životné prostredie či bezpečnosť a zdravie ľudí.

Zákon EIA tiež výslovne uvádza, že proces EIA predstavuje odborné a verejné posudzovanie predpokladaných vplyvov na životné prostredie navrhovaných činností pred rozhodnutím o ich umiestnení alebo pred ich povolením podľa osobitných predpisov (§ 1 ods. 1 písm. a) bod 2 zákona EIA), pričom poznámka pod čiarou odkazuje demonštratívnym spôsobom na celý rad rôznych právnych predpisov. Ak by malo byť pravdou, čo tvrdia predkladatelia navrhovaného zákona, v takom prípade by v zákone EIA bolo výslovne uvedené, že EIA predchádza len územnému konaniu a stavebnému konaniu. To by však tiež predpokladalo, že takéto znenie by obsahovala aj Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (ďalej aj „Smernica EIA“), čo však neobsahuje. Podobne ani Aarhuský dohovor neobmedzuje v čl. 6 (ani v žiadnom inom ustanovení) účasť verejnosti len na územné konanie a na stavebné konanie. Implementačná príručka k Aarhuskému dohovoru uvádza, že článok 6 sa vzťahuje na účasť verejnosti na rozhodnutiach o konkrétnych činnostiach s potenciálne významným vplyvom na životné prostredie, pričom ide o rozhodnutia prijaté s cieľom povoliť konkrétny navrhovaný projekt, činnosť alebo udalosť. Tieto rozhodnutia môžu byť rôzne, pričom ide aj o rozhodnutia – povolenia na výstavbu, prevádzkové povolenia, vrátane sekundárnych rozhodnutí (napr. týkajúcich sa bezpečnosti, emisií).

Podľa § 3 písm. i) zákona EIA sa rozhodnutím vydaným v povoľovacom konaní rozumie „povolenie alebo rozhodnutie povoľujúceho orgánu, ktorým sa udelenie povolenia zamieta alebo ktorým sa povoľovacie konanie zastavuje“. Podľa komentára k uvedenému ustanoveniu „medzi takéto druhy povolení patrí napríklad aj povolenie na výrub stromov, kolaudačné rozhodnutie a podobne. Dôležité je, aby každý z účastníkov procesu posudzovania vplyvov mal túto skutočnosť na mysli a posudzovanie bolo vykonané v čase pred vydaním prvého z takýchto povolení. Zmyslom takto široko koncipovaného ustanovenia je skutočnosť, že aj v rozhodnutiach, ktoré sú výsledkom konaní súvisiacich s vydaním tzv. konečného oprávnenia na realizáciu navrhovanej činnosti, sa môžu objavovať oprávnenia, zákazy alebo iné podmienky, ktorých uskutočnenie môže mať pravdepodobne významný vplyv na životné prostredie.“

Aj preto stavebný zákon obsahuje ustanovenie § 140c (ktorý predkladateľom navrhovaného zákona zrejme unikol), v zmysle ktorého sa predpokladá, že záverečné stanovisko z procesu EIA je jedným z podkladov pre začatie (aj) kolaudačného konania (§ 140c ods. 1), alebo že proti kolaudačnému rozhodnutiu, ktorému predchádzalo konanie podľa osobitného predpisu (teda EIA) má právo podať odvolanie aj ten, ktoré nebol účastníkom konania – a to len v rozsahu, v akom sa namieta nesúlad povolenia (vrátane kolaudačného rozhodnutia) s obsahom rozhodnutia podľa osobitného predpisu (teda s obsahom záverečného stanoviska vydaného v procese EIA) (§ 140c ods. 8 stavebného zákona).

Návrh podľa tohto bodu je preto absolútne neprijateľný, nekorešponduje a narúša existujúcu právnu úpravu a je v priamom rozpore so Smernicou EIA a s Aarhuským dohovorom. Navyše neprimerane zvýhodňuje jednu časť účastníkov konania (investorov) v porovnaní s inou časťou (verejnosťou).

Bod 2:

Navrhované ustanovenie je jediné z celého predkladaného návrhu zákona, ktoré sa aspoň pokúša reflektovať problém predstavený v dôvodovej správe k tomuto návrhu. Je však nepochopiteľné, prečo ho predkladatelia navrhujú len v súvislosti s ustanoveniami a procesmi zákona EIA, a nie napr. aj stavebného zákona (či dokonca správneho poriadku), keď práve tie upravujú povoľovacie konania, ktoré zneužívajú subjekty uvádzané predkladateľmi.

Vzhľadom k tomu, že predkladaný návrh predstavuje mimoriadny zásah do práv účastníkov konania a ide o riešenie, ktoré by sa malo aplikovať len vo výnimočných prípadoch (ultima ratio), navrhujeme spresňujúce znenie pre zákon EIA (teda v súlade s tým, ako to predkladajú navrhovatelia novely):

Námietka / pripomienka je zjavne nedôvodná, ak sa zjavne netýka projektu, zmeny projektu alebo jeho vplyvov na životné prostredie. V odôvodnení rozhodnutia správny orgán uvedie, na základe akých dôvodov neprihliadol na námietky / pripomienky verejnosti.
Znenie navrhované predkladateľmi novely je príliš vágne, všeobecné, obsahuje množstvo neurčitých právnych pojmov, čo môže viesť k opačnému problému, t.j. k neoprávnenému ignorovaniu námietok účastníkov konania, ktoré sú relevantné a zmysluplné.

Body 3, 5, 6, 7:

Pri námietkach k týmto bodom sa v plnom rozsahu stotožňujeme s výhradami Ministerstva životného prostredia SR, ktoré uviedlo v predkladacej správe.

Striktné zakotvenie zásady, že na pripomienky verejnosti, ale aj záväzné stanoviská a vyjadrenia dotknutých orgánov doručených po lehote sa neprihliada, je mimoriadne reštriktívne. Skúsenosti z praxe napríklad ukazujú, že nie vždy sú jednotlivé dokumenty procesu EIA zverejňované riadne, čo znamená, že nie vždy má verejnosť zabezpečený včasný prístup k nim. Napríklad informačný portál MŽP SR enviroportal.sk uverejňuje v rámci informačných systémov aj konania EIA, avšak viaceré okresné úrady uverejňujú jednotlivé dokumenty na svojich webových sídlach (s rôznym stupňom prehľadnosti) a na enviroportal.sk ich uverejňujú len sporadicky (príkladom je napr. proces EIA na zámer lyžiarska hala – Donovalley Resort – Donovaly).

Navyše, takéto reštriktívne vylúčenie neskôr predložených pripomienok (bez ohľadu na príčiny!) odmieta aj Európska komisia, a to osobitne aj vo vzťahu k Slovenskej republike.

Podobne neprijateľná je aj požiadavka, že „dotknutý orgán je oprávnený uplatňovať pripomienky len v rozsahu svojej zákonnej pôsobnosti“. Takýto návrh je nepochopiteľný a absolútne nekorešponduje s účelom a cieľmi zákona EIA. Účelom zákona EIA je najmä „včasne a účinne zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieť k integrácii environmentálnych aspektov do prípravy a schvaľovania strategických dokumentov so zreteľom na podporu trvalo udržateľného rozvoja“, vrátane podrobného zistenia a vyhodnotenia priamych aj nepriamych vplyvov navrhovanej činnosti a určenia dostatočných opatrení na zabránenie znečisťovania a poškodzovania životného prostredia (§ 2 zákona EIA). Všetky ďalšie ustanovenia zákona EIA musia byť interpretované práve v súlade s cieľmi a účelom zákona, v opačnom prípade by išlo len o formálny proces, ktorý by neprispieval k ochrane životného prostredia, ale bol by len priestorom na formalistické uskutočnenie procesu vyžadovaného národným aj európskym právom, bez toho, aby bol dosiahnutý účel a naplnený zmysel takého procesu.

Účelom zákona EIA však nie je len bezobsažné absolvovanie nejakého procesu, ale dôkladné, odborné a verejné vyhodnotenie predpokladaných negatívnych dopadov posudzovanej činnosti na životné prostredie. V tejto súvislosti je tiež dôležité, že ustanovenia zákona EIA treba interpretovať eurokonformným spôsobom, a zabezpečiť tak súlad s ustanoveniami predpisov EÚ upravujúcimi problematiku posudzovania vplyvov a účasti verejnosti a odborných orgánov na týchto procesoch. Pri takomto nazeraní na podstatu a význam procesu EIA je potom požiadavka uvedená v bode 3 viac než absurdná. Navrhované znenie ani dôvodová správa totiž nijako nevysvetľujú, prečo sa má striktne formalisticky trvať na tom, aby dotknutý orgán mohol uplatňovať pripomienky len v rozsahu svojej zákonnej pôsobnosti a nesmel uviesť dôležité zistenia, ktoré bezprostredne nespadajú do jeho kompetencie, ale sú mu známe z jeho činnosti. Napríklad príslušná správa národného parku môže mať dôkladné informácie o stave vôd v národnom parku, nie je však orgánom ochrany vôd – znamená to, že na jej pripomienky týkajúce sa vodných tokov by sa v EIA neprihliadalo?

Je zrejmé, že aj v tomto bode predkladatelia sledujú len úzke záujmy investorov a úplne ignorujú verejné záujmy, ktoré sa majú chrániť prostredníctvom zákona EIA.

Navrhované body sú preto neakceptovateľné.

Bod 4:

Navrhované znenie je nepochopiteľné a neodôvodnené a rovnako, ako v predchádzajúcich prípadoch, sa nemožno ubrániť dojmu, že cieľom tohto ustanovenia je neprimeraným spôsobom zvýhodniť postavenie navrhovateľov (investorov) v konaní.

Predkladatelia zjavne opomenuli aktuálne znenie viacerých právnych predpisov (napr. stavebný zákon alebo zákon č. 39/2013 Z. z. o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia (ďalej aj „zákon IPKZ“)), ktoré tiež upravujú konania, kde sa – okrem iného – zabezpečujú záujmy spoločnosti v dotknutom území, a to osobitne vo vzťahu k starostlivosti o životné prostredie.

Ak by napríklad verejnosť nemohla predkladať pripomienky, ktoré (dokonca možno len zdanlivo) sú obsahovo totožné ako pripomienky predložené v EIA, ako by príslušné orgány (inšpekcia životného prostredia, stavebné úrady) mali posúdiť povoľovanú činnosť z hľadiska ochrany životného prostredia? Navyše, predložené znenie je natoľko vágne a všeobecné, že umožňuje povoľujúcemu orgánu, aby aj pripomienky, ktoré v skutočnosti nie sú totožné, vyhodnotil ako totožné. Takéto znenie je v priamom rozpore s právom verejnosti na včasnú a efektívnu účasť na povoľovacích konaniach vo veciach týkajúcich sa životného prostredia, a teda v priamom rozpore so Smernicou EIA a s Aarhuským dohovorom. 

Navrhované znenie je preto neakceptovateľné. 

Článok II

Navrhované znenie je problematické a v plnom rozsahu sa stotožňujeme s pripomienkami Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky, ktoré sú obsiahnuté v predkladacej správe MŽP SR. MZ SR okrem iného poukázalo na zákon č. 198/2020 z. z., ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony v súvislosti so zlepšovaním podnikateľského prostredia zasiahnutým opatreniami na zamedzenie šírenia nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19, ktorým bol zmenený a doplnený zákon č. 355/2007 Z. z. a ktorý do značnej miery odbúral administratívnu záťaž pre podnikateľov. Podľa stanoviska MZ SR uvedená novela do značnej miery zjednodušila schvaľovací proces pre podnikateľské prostredie. 

Článok III

Navrhované znenie je mimoriadne problematické a v plnom rozsahu sa stotožňujeme s pripomienkou MŽP SR k tomuto novelizačnému bodu. Navrhované znenie by spôsobilo, že vyhodnotenie záväzného stanoviska by neskúmal príslušný orgán, ale inšpekcia, ktorá však toto stanovisko nevydala. Konanie by tak mohlo byť zmätočné a v konečnom dôsledku formalistické.

Z uvedených dôvodov žiadame poslancov, aby predkladanú novelu viacerých zákonov neschválili.

Mohlo by vás zaujímať

Prečo žiadame prepracované stavebné zákony opäť stiahnuť?