Medzi všeobecne záväzné právne normy (predpisy) v Slovenskej republike patrí:

– Ústava Slovenskej republiky
– ústavné zákony
– zákony
– nariadenia vlády Slovenskej republiky
– vyhlášky a opatrenia ministerstiev, ostatných ústredných orgánov štátnej správy (napr. Protimonopolný úrad, Úrad pre verejné obstarávanie), iných orgánov štátnej správy a Národnej banky Slovenska.

Všeobecne záväzné sú tiež ratifikované a vyhlásené medzinárodné zmluvy, medzinárodné zmluvy so silou zákona, výsledky referenda so silou zákona a nálezy ústavného súdu týkajúce sa konania o súlade právnych predpisov. Tvorba týchto všeobecne záväzných noriem je upravená samostatne a tento manuál sa jej nevenuje.

Od 1. januára 2016 nadobudol účinnosť zákon o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky, ktorý upravuje tvorbu všeobecne záväzných právnych predpisov. Jeho cieľom bolo zvýšenie úrovne tvorby všeobecne záväzných právnych predpisov a odstránenie nedostatkov súčasnej legislatívnej praxe prostredníctvom vymedzenia základného rámca pravidiel tvorby právnych predpisov.

Ako deklaruje samotný zákon, cieľom tvorby právnych predpisov je pripraviť za účasti verejnosti taký právny predpis, ktorý sa stane funkčnou súčasťou vyváženého, prehľadného a stabilného právneho poriadku Slovenskej republiky zlučiteľného s právom Európskej únie.

Vytvorenie možnosti účasti verejnosti na príprave právnych predpisov je nevyhnutná. Verejnosť (respektíve jej jednotlivé skupiny), ako jeden z adresátov regulácie prostredníctvom všeobecne záväzných právnych pravidiel, má záujem o participáciu na príprave právnych noriem. Ich príprava sama o sebe je tak nepochybne predmetom verejného záujmu, ktorý sa ešte zvyšuje, ak aj samotný predmet regulácie je objektom verejného záujmu. Ide napríklad o problematiku ochrany životného prostredia (napríklad www.ekoforum.sk/peticia/priroda), problematiku slobodného prístupu k informáciám (napríklad www.changenet.sk/?section=kampane&x=738286), či úpravy základných ústavných práv (napríklad www.ekoforum.sk/peticia/peticne-pravo).

Okrem zákona upravujú tvorbu všeobecne záväzných právnych predpisov aj dva osobitné dokumenty ktoré detailne upravujú postup pri tvorbe príslušných právnych predpisov a tiež proces ich prípravy, predkladania a prerokúvania (napríklad podrobnosti o formálnych náležitostiach návrhu právneho predpisu a jeho sprievodných materiálov, vykonávaní inštitútu predbežnej informácie, pripomienkového konania). Tieto dva dokumenty zároveň obsahujú úpravu pravidiel legislatívnej techniky vo forme legislatívno-technických pokynov. Ide o tieto dokumenty:

– Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky: Schválené uznesením vlády Slovenskej republiky z 25. mája 2010. Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky upravujú postup pri tvorbe zákonov, ktorých návrhy podáva vláda Slovenskej republiky Národnej rade Slovenskej republiky a tiež proces prípravy, predkladania a prerokúvania nariadení vlády a ostatných vykonávacích predpisov.
– Legislatívne pravidlá tvorby zákonov č. 19/1997 Z. z.: Legislatívne pravidlá tvorby zákonov určujú spôsob tvorby ústavných zákonov a zákonov pre navrhovateľov, ktorými sú poslanci Národnej rady Slovenskej republiky alebo výbory Národnej rady Slovenskej republiky.

Na konci roka 2015 bol prijatý zákon č. 400/2015 Z.z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky, ktorý upravuje tvorbu všeobecne záväzných právnych predpisov a systém zbierka zákonov. Časť zákona, ktorá upravuje tvorbu právnych predpisov nadobúda účinnosť 1. apríla 2016. Časť týkajúca sa zbierky zákonov nadobúda účinnosť 1. januára 2016. Jeho cieľom je zvýšenie úrovne tvorby všeobecne záväzných právnych predpisov a odstránenie nedostatkov súčasnej legislatívnej praxe prostredníctvom vymedzenia základného rámca pravidiel tvorby právnych predpisov.

Právo podávať návrhy zákonov, ústavných zákonov a ústavy (ďalej len „zákonov“), teda zákonodarnú iniciatívu, má u nás vláda SR, poslanci NR SR a výbory NR SR. Vláda podáva návrhy ako kolektívny orgán, zákonodarnú iniciatívu teda nemajú jej jednotliví členovia, ale iba vláda ako celok. Naproti tomu poslanci môžu podávať návrhy jednotlivo, prípadne môže ísť o návrh skupiny poslancov. Občan ani občianske organizácie nemajú zákonodarnú iniciatívu, a ich návrhmi sa NR SR bude zaoberať iba v prípade, ak si ich osvojí a následne predloží napr. niektorý z poslancov. Návrhy zákonov teda vznikajú ako návrhy vládne, návrhy poslanecké alebo návrhy výboru.

Vládny návrh zákona

Vláda postupuje pri príprave zákonov podľa plánu legislatívnych úloh vlády. Tento plán odráža „spoločenskú potrebu“ nových zákonov, vláda ho prijíma každý rok, pričom existuje aj rámcový plán legislatívnych úloh vlády SR na celé volebné obdobie. Okrem toho existujú plány legislatívnych úloh na bežný kalendárny rok na jednotlivých ministerstvách.

Podľa plánu legislatívnych úloh vlády sa dá aspoň orientačne predpokladať, kedy a aké návrhy zákonov sa budú pripravovať a zároveň aj to, ktorý subjekt bude zodpovedný za ich prípravu. Vláda však môže predložiť aj návrh zákona, s ktorým plán legislatívnych úloh nerátal. Na zaradenie takéhoto návrhu stačí odôvodnenie, že si to vyžaduje „naliehavosť situácie“.

Vláda sa pri tvorbe a predkladaní návrhov zákonov riadi svojimi legislatívnymi pravidlami . Legislatívne pravidlá vlády SR obsahujú základné požiadavky kladené na zákon a upravujú podrobný postup pri práci na návrhu zákona na ministerstvách a vo vláde.

Vypracovanie legislatívneho zámeru

Niektorým návrhom zákona predchádza vypracovanie a schválenie tzv. legislatívneho zámeru. Legislatívny zámer sa vypracováva pred prípravou návrhu nového zákona upravujúceho oblasť spoločenských vzťahov doteraz právom neupravenú, návrhu zákona podstatne novelizujúceho platný zákon, návrhu zákona s výrazným hospodárskym a finančným dosahom (zohľadňuje sa napr. vplyv na štátny rozpočet) alebo v prípade, ak o tom rozhodne vláda.

Legislatívny zámer vypracuje príslušné ministerstvo alebo iný ústredný orgán štátnej správy, ktorý bude predkladateľom pripravovaného návrhu zákona. Zhodnotí sa v ňom najmä existujúca právna úprava a určia sa ciele, ktoré má nový zákon plniť.

K legislatívnemu zámeru sa vyjadrujú ostatné ministerstvá a iné štátne orgány a inštitúcie, posudzuje ho Inštitút pre aproximáciu práva Úradu vlády SR (z hľadiska jeho zlučiteľnosti s právom Európskej únie). Schvaľuje ho vláda, a tým sa legislatívny zámer stáva záväzným podkladom na vypracovanie samotného návrhu zákona, návrh sa môže vypracovať iba v mantineloch vymedzených zámerom.

Legislatívny zámer predchádzal napr. nedávno schválenej „rekodifikácii civilného procesu“, ktorá nahrádza doterajší Občiansky súdny poriadok a ktorú tvoria tri nové kódexy – Civilný sporový poriadok, Civilný mimosporový poriadok a Súdny správny poriadok.

Zverejnenie predbežnej informácie

Predkladateľ je povinný pred spustením tvorby návrhu právneho predpisu, v záujme informovania verejnosti a orgánov štátnej správy, zverejniť predbežnú informáciu o pripravovanom návrhu právneho predpisu. Musí tak urobiť v elektronickom systéme tvorby právnych predpisov (ďalej ako „portál“), ktorý je súčasťou informačného systému verejnej správy Slov-Lex.

V predbežnej informácii predkladateľ najmä uvedie základné ciele a tézy pripravovaného návrhu právneho predpisu, zhodnotenie súčasného stavu a predpokladaný termín začatia pripomienkového konania.

Tvorba návrhu právneho predpisu

Návrh zákona vypracuje príslušná sekcia (prípadne odbor) na ministerstve alebo inom ústrednom orgáne štátnej správy príslušnom podľa toho, ktorú oblasť má zákon upravovať. Návrh ide potom do tzv. vnútorného pripomienkového konania – dostanú ho ostatné sekcie (odbory) ministerstva, ktoré sa k nemu môžu v určitej lehote vyjadriť.

Súčasťou návrhu zákona musí byť aj dôvodová správa. Dôvodová správa sa člení na všeobecnú časť a osobitnú časť. Všeobecná časť dôvodovej správy obsahuje najmä zhodnotenie súčasného stavu s uvedením potreby novej právnej úpravy, spôsobu jej vykonávania, súlad právneho predpisu s inými právnymi predpismi, právom Európskej únie a s medzinárodnoprávnymi záväzkami a ďalšie skutočnosti nevyhnutné na posúdenie návrhu právneho predpisu. Osobitná časť dôvodovej správy obsahuje vecné odôvodnenie jednotlivých navrhovaných ustanovení právneho predpisu, pomáha teda lepšie pochopiť ustanovenia zákona.

Práva verejnosti vo fáze prípravy návrhu právneho predpisu

V tejto fáze je zložité dostať sa k návrhu zákona, hoci návrh zákona nie je tajný. Požadovať sprístupnenie návrhu zákona je možné v zmysle zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám. Použitie zákona o slobodnom prístupe k informáciám v tomto prípade je ale väčšinou neúčinné, keďže ministerstvá na žiadosť uvádzajú, že návrh takéhoto zákona zatiaľ nie je k dispozícii. Ak informácia nie je k dispozícii, nemá povinná osoba povinnosť ju sprístupniť.

Ak sa verejnosti podarí získať návrh zákona, alebo ak zo zverejnenej predbežnej informácie má dostatok podkladov, nič jej nebráni vypracovať a spracovateľom predložiť svoje návrhy a podnety. Pracovníkov ministerstiev však nič nezaväzuje zohľadniť ich.

Po schválení návrhu zákona na porade ministra zverejní ministerstvo každý návrh právneho predpisu povinne na pripomienkové konanie na portáli Slov-Lex. Oznam o zverejnení návrhu zákona obsahuje:

– názov návrhu zákona
– číslo materiálu
– dátum začatia a dátum ukončenia pripomienkového konania
– lehotu na zaslanie pripomienok (lehotu určuje predkladateľ, pričom by nemala byť kratšia ako 15 pracovných dní, za určitých okolností môže byť lehota skrátená na minimálne 7 pracovných dní)
– odkaz na presnú adresu umiestnenia materiálu na portáli
– elektronickú adresu, na ktorú možno zaslať pripomienky v prípade nefunkčnosti portálu.

Predkladateľ okrem zverejnenia návrhu zákona zašle prostredníctvom portálu elektronický oznam o zverejnení návrhu zákona

a) podpredsedom vlády, ministerstvám a ostatným ústredným orgánom štátnej správy,
b) Úradu vlády Slovenskej republiky, sekcii vládnej legislatívy – odboru aproximácie práva,
c) Národnej banke Slovenska,
d) Najvyššiemu kontrolnému úradu Slovenskej republiky,
e) Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky,
f) Generálnej prokuratúre Slovenskej republiky
g) zástupcom zamestnávateľov a zástupcom zamestnancov, ak ide o návrh zákona týkajúci sa hospodárskych a sociálnych záujmov
h) aj ďalším orgánom a inštitúciám (tieto subjekty sú rôznia podľa toho, aký zákon a ktoré ministerstvo ho pripravuje)

Pripomienky k návrhu zákona môže podať ktokoľvek, fyzická osoba, právnická osoba, skupina osôb, či iné orgány verejnej moci. Pripomienka však musí spĺňať tieto náležitosti:

– je uplatnená v určenej lehote (lehotu určuje predkladateľ, pričom by nemala byť kratšia ako 15 pracovných dní, za určitých okolností môže byť lehota skrátená na minimálne 7 pracovných dní)
– je jednoznačne formulovaná
– je zdôvodnená (potrebné je zdôvodniť, prečo je navrhovaná úprava návrhu právneho predpisu)

Pripomienkou možno navrhnúť nový text alebo odporučiť úpravu textu, doplnenie, zmenu, vypustenie alebo spresnenie pôvodného textu. Za pripomienku sa považujú aj odôvodnené návrhy, ktorých predmetom nie je navrhnutie nového textu alebo odporúčanie úpravy textu, ak obsahujú konkrétne výhrady k navrhovanému textu a spôsob odstránenia namietaných nedostatkov navrhovaného textu.

Na podnety, ktoré nespĺňajú vyššie uvedené náležitosti, predkladateľ nie je povinný prihliadať.

Ako už bolo vyššie uvedené, lehota na zaslanie pripomienok musí byť určená na minimálne 15 pracovných dní, ak samozrejme predkladateľ neurčí dlhšiu lehotu. Lehota začína plynúť dňom zverejnenia návrhu zákona na pripomienkovanie na portáli. Ak pripomienkujúci orgán alebo inštitúcia pripomienky v určenej lehote nezašle, znamená to, že nemá žiadne pripomienky.

Pripomienkové konanie možno uskutočniť aj v skrátenej forme, ak nastanú mimoriadne okolnosti ako:

– ohrozenie ľudských práv a základných slobôd alebo bezpečnosti
– hrozia štátu značné hospodárske škody
– v prípade vyhlásenia núdzového stavu alebo opatrení na riešenie mimoriadnej situácie
– hrozba nesplnenia záväzkov vyplývajúcich zo Zmluvy o pristúpení Slovenskej republiky k Európskej únii nedodržaním lehoty určenej na prebratie smernice Európskej únie, implementáciu nariadení alebo rozhodnutí Európskej únie (uvedené možno použiť ako dôvod len vtedy, ak v lehote určenej Európskou úniou na prebratie predpisu nebolo možné uskutočniť pripomienkové konanie v riadnej 15 dňovej lehote)
– ide o návrh zákona mimo plánu legislatívnych úloh vlády z dôvodu naliehavosti v termíne, ktorý neumožňuje 15 dňovú lehotu dodržať.

V tomto prípade lehotu na oznámenie pripomienok určí predkladateľ tak, aby nebola kratšia ako sedem pracovných dní. Lehota začína plynúť dňom zverejnenia návrhu zákona na pripomienkovanie na portáli.

Predkladateľ môže, ale nemusí vziať pripomienky do úvahy. Napriek tomu sa však predkladateľ musí s nimi vysporiadať.

Pokiaľ sú ale pripomienky pripomienkujúcimi orgánmi označené ako zásadné, teda pripomienky, na ktorých pripomienkujúci orgán trvá, nemôže ich predkladateľ zamietnuť bez toho, aby ich prerokoval s týmto orgánom v takzvanom rozporovom konaní. Ak predkladateľ nevyhovie takto označenej pripomienke, stáva sa táto pripomienka predmetom rozporu. Ak predkladateľ nevyhovie takzvaným „obyčajným“ pripomienkam pripomienkujúcich orgánov, nepovažujú sa za predmet rozporu. Ak sa nepodarí rozpor odstrániť, musia sa takéto pripomienky prerokovať na zasadnutí vlády. Ktoré pripomienky označí pripomienkujúci orgán ako zásadné, záleží len a len na ňom. Z rozporového konania vypracuje predkladateľ návrhu zákona zápisnicu, ktorú podpisujú zástupcovia oboch strán rozporu.

V skratke sa dá uviesť, že legislatívne pravidlá rozoznávajú šesť okruhov subjektov, ktoré sa zúčastňujú na pripomienkovom konaní a podľa toho sa s ich pripomienkami musí predkladateľ vysporiadať:

1. Povinne pripomienkujúce subjekty návrhov legislatívnych materiálov, definované v čl. 13 ods. 2 legislatívnych pravidiel, a ktoré sa zároveň zúčastňujú na rokovaní vlády (ide najmä o jednotlivé ústredné orgány štátnej správy). Týmto subjektom sa zasiela oznam o pripomienkovom konaní, ak si uplatnia zásadnú pripomienku, musí byť táto prerokovaná a to aj na úrovni oboch ministrov. V prípade, ak nedôjde k odstráneniu rozporu, môže túto skutočnosť uviesť minister na rokovaní vlády a nehlasovať za schválenie návrhu zákona, prípadne podmieniť hlasovanie za návrh zákona akceptovaním pripomienky.

2. Ďalšie povinne pripomienkujúce subjekty uvedené v čl. 13 ods. 2 a 3, ktoré majú rovnaké postavenie ako subjekty uvedené v bode 1, avšak ich zástupcovia sa nezúčastňujú rokovania vlády, a nemôžu tak priamo na rokovaní vlády vzniesť požiadavku na riešenie rozporu.

3. Ad hoc povinne pripomienkujúce subjekty (ide o „orgány a inštitúcie, ktorým sa ukladajú úlohy alebo ktorých sa problematika návrhu zákona týka“), ktoré (okrem toho, že sa nevyjadrujú k všetkým návrhom zákonov, ale iba k tým, ktoré sa ich týkajú) majú to isté postavenie ako subjekty uvedené v bode 2. Je na zvážení predkladateľa materiálu, ktoré subjekty v tom ktorom konkrétnom prípade zaradí medzi povinne pripomienkujúce subjekty, pričom môže ísť aj o „inštitúcie“, ktoré zastupujú verejnosť.

4. Subjekty, ktorým prekladateľ materiálu môže zaslať oznam o pripomienkovom konaní na základe vlastného uváženia. Ide o „iné štátne orgány, orgány územnej samosprávy, stavovské organizácie a iné inštitúcie“ v zmysle čl. 13 ods. 4 legislatívnych pravidiel. Môže ísť teda aj o zástupcov verejnosti (najmä odbornej). Z legislatívnych pravidiel však jasne nevyplýva, či tieto subjekty majú postavenie povinne pripomienkujúcich subjektov, a teda či nimi predložené zásadné pripomienky k návrhu zákona musia byť predmetom rozporového rokovania.

5. Verejnosť, ktorá k materiálu podá takzvanú hromadnú pripomienku podporenú minimálne 500 podporovateľmi, má v pripomienkovom konaní postavenie s právami porovnateľnými so subjektmi uvedenými v bode 2.

6. Verejnosť, ktorá k materiálu podá pripomienku, ktorá nemá charakter hromadnej pripomienky. Takáto pripomienka nemusí byť predmetom rozporového rokovania, ale predkladateľ sa ňou musí zaoberať a vyhodnotiť ju.

Na záver pripomienkového konania sa vypracuje jeho vyhodnotenie, teda sumár pripomienok a odôvodnenie ich (ne)akceptovania. Ak sa návrh zákona podstatne zmení podľa výsledkov pripomienkového konania, predloží ho predkladateľ opätovne na pripomienkové konanie. Vzhľadom na nejasný obsah pojmu „podstatných zmien“ v reály pokračuje väčšina zákonov ďalej v legislatívnom procese, hoci zmeny v návrhu sú naozaj významné, keďže predkladateľ nemá záujem na opätovnom pripomienkovom konaní.

Potom zákon putuje do poradných orgánov vlády a do vlády samotnej.

Pripomienkové konanie k návrhu právneho predpisu sa vykonáva na portáli tak, aby bola zabezpečená aj účasť verejnosti na pripomienkovom konaní. Verejnosť môže, tak ako aj ostatné orgány a inštitúcie, podávať v stanovenej lehote k návrhu zákona pripomienky. Ak verejnosť (napríklad mimovládna organizácia, iniciatíva občanov) vie, že sa chystá príprava predpisu na témy pre nich zaujímavé alebo sa ich predpis priamo dotýka, je potrebné priebežne sledovať portál, aby nedošlo k premeškaniu lehoty na pripomienkovanie predpisu. Je tiež možné predkladateľa predpisu požiadať o informovanie o čase jeho zverejnenia, ale predkladateľ nie je tejto žiadosti povinný vyhovieť.

Ak podá pripomienku (takzvaná hromadná pripomienka) k návrhu zákona aspoň 500 fyzických osôb alebo právnických osôb, predkladateľ zákona musí uskutočniť takzvané rozporové konanie so zástupcom verejnosti, ak nevyhovel ich pripomienkam. Rozporové konanie so zástupcom verejnosti sa môže uskutočniť aj vtedy, ak predkladateľ nevyhovel pripomienke, ktorú uplatnil väčší počet fyzických osôb alebo právnických osôb zo strany verejnosti. V takom prípade je rozhodnutie o konaní rozporového konania na ministerstve. Ak teda chce verejnosť určite s ministerstvom rokovať, je potrebné získať pod hromadnú pripomienku aspoň 500 podpisov.

Súčasťou pripomienky verejnosti musí byť nevyhnutne aj splnomocnenie zástupcovi verejnosti na ich zastupovanie najmä v rozporovom konaní.

Hromadná pripomienka musí spĺňať tieto náležitosti:

– je uplatnená v určenej lehote (lehotu určuje predkladateľ, pričom by nemala byť kratšia ako 15 pracovných dní, za určitých okolností (viď vyššie v sekcii Ako pripomienkovať zákon) môže byť lehota skrátená na minimálne 7 pracovných dní)
– je jednoznačne formulovaná (musí z nej byť zrejmé, či pripomienka navrhuje nový text alebo odporúča úpravu textu, doplnenie, zmenu, vypustenie alebo spresnenie pôvodného textu; za pripomienku sa považujú aj odôvodnené návrhy, ktorých predmetom nie je navrhnutie nového textu alebo odporúčanie úpravy textu, ak obsahujú konkrétne výhrady k navrhovanému textu a navrhujú tiež spôsob odstránenia namietaných nedostatkov navrhovaného textu)
– je zdôvodnená (potrebné je zdôvodniť, prečo je navrhovaná úprava návrhu právneho predpisu)
– splnomocnenie zástupcovi verejnosti na ich zastupovanie
– zoznam fyzických alebo právnických osôb, ktoré hromadnú pripomienku podpísali – ich meno, priezvisko, adresa trvalého pobytu (u právnickej osoby názov, sídlo, meno a priezvisko štatutárneho zástupcu, jeho trvalý pobyt). Ak sa hromadná pripomienka podáva na listine, teda písomne, obsahuje aj podpisy podporovateľov.

Pozrite si vzor hromadnej pripomienky.

Hromadnú pripomienku môže verejnosť uplatniť:

– písomne (podpismi na podpisových hárkoch)
– elektronicky prostredníctvom portálu (ak sa hromadná pripomienka uplatnila v elektronickej podobe prostredníctvom portálu, zoznam fyzických osôb a právnických osôb, ktoré sa stotožnili s hromadnou pripomienkou, možno predkladateľovi zaslať aj iným spôsobom (napríklad vytlačené hárky, emailom v prílohe) ako prostredníctvom portálu)
– elektronicky odoslaním emailu na určenú elektronickú adresu.

Ak sa nepodarí rozpor odstrániť, musia sa takéto pripomienky prerokovať na zasadnutí vlády. Z rozporového konania vypracuje predkladateľ návrhu zákona zápisnicu, ktorú podpisujú zástupcovia oboch strán rozporu.

Portál www.ekoforum.sk a tiež www.changenet.sk poskytujú možnosť zbierania podpisov elektronicky cez ich webovú stránku tak ako to je uvedené vo vzorových hromadných pripomienkach. Zverejnenie hromadnej pripomienky na týchto portáloch je potrebné dohodnúť s ich prevádzkovateľmi.

Pripomienky je možné tiež podať priamo cez Slov-Lex. Po zaregistrovaní sa bolo možné ku každému návrhu zákona vkladať pripomienky.

Návrh zákona sa po definitívnom odobrení ministrom dostáva do legislatívnej rady vlády a pred členov vlády. Legislatívna rada je poradným orgánom vlády, venuje sa „legislatívnej čistote“ návrhov zákonov. Legislatívna rada má na zaujatie stanoviska spravidla 30 dní.

Návrh zákona predkladateľ na rokovanie legislatívnej rady predkladá aj v elektronickej podobe, a to prostredníctvom portálu a Úrad vlády Slovenskej republiky ho zverejní na svojom webovom sídle.

Ak návrh zákona nespĺňa vyššie uvedené náležitosti a neprešiel stanoveným procesom, môže ho predseda legislatívnej rady vrátiť predkladateľovi na dopracovanie ešte pred jeho zaradením na program rokovania legislatívnej rady. Legislatívna rada sa teda venuje posúdeniu legislatívnej stránky návrhu zákona, skúma, ako návrh zákona zapadá medzi ostatné právne predpisy. Jej stanovisko má pre vládu len odporúčací charakter, ale vzhľadom na postavenie legislatívnej rady je pre ďalší osud zákona dosť dôležité.

V ďalšom kroku návrh zákona prerokuje vláda. Ak bol vládou návrh zákona schválený, stáva sa vládnym návrhom zákona.

Vláda prijíma svoje rozhodnutia uznesením. Výsledky zo zasadnutia vlády sa zverejňujú na web stránke Úradu vlády SR.

Návrh zákona po schválení vládou podpíše predseda vlády a príslušný minister a návrh môže putovať na rokovanie do Národnej rady SR. Navrhovaný zákon sa do NR SR predkladá už v paragrafovanom znení písomne a v elektronickej podobe spolu s dôvodovou správou. Vládny návrh zákona sa považuje za podaný vtedy, ak je doručený predsedovi národnej rady cez podateľňu Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky.

Účasť verejnosti pri schvaľovaní zákona vládou

V legislatívnej rade a vo vláde musí návrh zákona obhajovať predovšetkým predkladateľ, a to po stránke legislatívnej, ekonomickej a pod..

Ak bola podaná hromadná pripomienka a rozpor sa neodstránil, informácia o neodstránení rozporu k hromadnej pripomienke verejnosti musí byť obsahom samostatného vyhlásenia predkladateľa, ktorý je súčasťou materiálu predkladaného na rokovanie vlády. O hromadnej pripomienke verejnosti musí byť informácia aj v predkladacej správe materiálu. Detailné vyjadrenie k jednotlivým pripomienkam by malo byť zahrnuté do vyhodnotenia pripomienkového konania ako súčasti celého materiálu.

V legislatívnej rade a vo vláde musí návrh zákona obhajovať predovšetkým predkladateľ, a to po stránke legislatívnej, ekonomickej a pod.

Ak bola podaná hromadná pripomienka a rozpor sa neodstránil, informácia o neodstránení rozporu k hromadnej pripomienke verejnosti musí byť obsahom samostatného vyhlásenia predkladateľa, ktorý je súčasťou materiálu predkladaného na rokovanie vlády. O hromadnej pripomienke verejnosti musí byť informácia aj v predkladacej správe materiálu. Detailné vyjadrenie k jednotlivým pripomienkam by malo byť zahrnuté do vyhodnotenia pripomienkového konania ako súčasti celého materiálu.

Návrh zákona môžu tiež okrem vlády predložiť výbory a poslanci Národnej rady (tak poslanci – jednotlivci, ako aj skupiny poslancov). Tvorbu právnych predpisov poslancami a výbormi upravuje Zákon č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady SR a už spomínané Legislatívne pravidlá tvorby zákonov č. 19/1997 Z. z.

Výbory majú dôležité miesto v štruktúre Národnej rady. Okrem toho, že môžu návrhy zákonov podávať, prerokovávajú sa vo výboroch všetky návrhy zákonov, výbory sa uznášajú na vykonaní poslaneckého prieskumu, plnia niektoré kontrolné funkcie a pod. Zo zákona vznikajú mandátový a imunitný výbor, výbor pre nezlučiteľnosť funkcií štátnych funkcionárov a ústavnoprávny výbor. Ďalšie výbory vznikajú podľa potreby na prvej schôdzi parlamentu po voľbách. Výbor je uznášaniaschopný, ak sa jeho zasadania zúčastní nadpolovičná väčšina jeho členov. Rozhoduje sa hlasovaním a návrh je prijatý vtedy, ak ho podporí viac ako polovica prítomných členov výboru. NR SR a výbory si môžu zriaďovať stále alebo dočasné komisie na konzultovanie otázok a na prípravu stanovísk, ktoré patria do ich pôsobnosti, pričom členmi komisie môžu byť nielen poslanci, ale aj iné osoby, napríklad aj členovia mimovládnych organizácií.

Poslanci sa podľa svojej príslušnosti k politickým stranám a hnutiam združujú do poslaneckých klubov. Poslanci nezaradení do klubov vystupujú ako nezávislí.

Ďalšími dôležitými osobami v Národnej rade sú tajomníci výborov NR SR, asistenti poslaneckých Klubov a asistenti poslancov. Cez týchto pracovníkov môžu občania kontaktovať poslanca, prípadne získavať informácie o schôdzach klubov a výborov.

Návrh zákona môže vypracovať a podať ktorýkoľvek poslanec alebo skupina viacerých poslancov. Poslanec môže predložiť aj návrh zákona vypracovaný niekým iným, musí ho však predložiť ako vlastný návrh. Poslanci môžu prejednať návrh zákona vo svojom ako aj v ďalších poslaneckých kluboch a získavať preň širšiu podporu.

Návrh zákona vypracovaný výborom sa považuje za podaný, ak bol doručený predsedovi národnej rady cez podateľňu kancelárie v počte piatich podpísaných výtlačkov. Návrh zákona vypracovaný poslancom (poslancami) sa považuje za podaný, ak bol doručený predsedovi národnej rady cez podateľňu kancelárie v počte piatich podpísaných výtlačkov.

Ak návrh zákona podajú výbory alebo poslanec a ak návrh zákona spĺňa ustanovené náležitosti, predseda národnej rady doručí návrh zákona vláde a požiada ju o zaujatie stanoviska v lehote do 30 dní. Vláda zašle stanovisko predsedovi národnej rady. Ak vláda v 30-dňovej lehote nezaujme stanovisko, rokuje sa o návrhu zákona aj bez tohto stanoviska. Ak vláda doručí stanovisko dodatočne, možno ho zohľadniť. Všetky materiály, ktoré idú na vládu sa zverejňujú na portáli Slov-lex, a teda aj poslanecké návrhy zákonov či návrhy výborov a tak sa k nim môže dostať v predstihu aj verejnosť.

Stanovisko vlády má v prípade návrhov zákonov, ktoré pochádzajú z parlamentu, len odporúčací charakter, nie je teda pre poslancov záväzné a je len na nich, ako ho zohľadnia pri svojom rozhodovaní. Je však dôležité, že politické subjekty, ktoré tvoria vládu, majú zvyčajne v parlamente väčšinu, a je teda možné predpokladať, že členovia rovnakej politickej strany budú hlavne v zásadných veciach prezentovať rovnaký názor.

Návrh zákona sa potom prerokováva v Národnej rade v jednotlivých čítaniach (pozri ďalej).

Ak má verejnosť záujem meniť zákon navrhovaný poslancom, dôležité je predovšetkým získať kontakt na poslanca predkladateľa. Je to možné prostredníctvom výborov (a ich tajomníkov), cez poslanecký klub (a jeho asistentov), alebo priamo cez kanceláriu poslanca. Kontakt je možné získať aj cez sekretariát politickej strany. Menný zoznam poslancov vrátane informácie o jeho bydlisku, dátume narodenia a členstve v politickej strane, doplnené fotografiou možno nájsť na internetovej stránke www.nrsr.sk. Na tejto stránke sa dajú nájsť aj zoznamy všetkých poslaneckých klubov a ich predsedov a členov, ako aj zoznamy všetkých parlamentných výborov, ich predsedov, podpredsedov a ostatných členov.

Verejnosť môže tiež osloviť poslanca s potrebou prijatia zákona, s pripomienkami k návrhu zákona, ktorý sa prerokúva ako aj vlastným návrhom zákona. Svoje návrhy sa môže pokúsiť prezentovať aj v poslaneckom klube.

Aktívni občania tiež môžu pripraviť vlastný návrh zákona prípadne aspoň jeho zámer (zásady). S takýmto návrhom zákona môžu potom osloviť poslancov, ktorí sú ochotní si ho osvojiť a prezentovať ho v parlamente ako svoj návrh. 

Ďalšia procedúra pri prijímaní zákonov je rovnaká pre všetkých navrhovateľov, tak pre vládu ako aj pre poslanca alebo výbor NR SR. Navrhovaný zákon sa v parlamente prerokováva v troch čítaniach. Rozhodnutia NR SR sa vždy prijímajú ako výsledok hlasovania.

Prvé čítanie

Predložený návrh zákona predseda NR SR zaradí do programu najbližšej schôdze. Doručí ho všetkým poslancom, a to najmenej 15 dni pred schôdzou NR SR, na ktorej sa uskutoční jeho prvé čítanie.

Návrh zákona uvedie navrhovateľ (zástupca vlády SR, zástupca výboru NR SR alebo poslanec NR SR) a potom sa koná diskusia – všeobecná rozprava, ktorá sa týka podstaty navrhovaného zákona. V tejto rozprave ešte nemožno predkladať žiadne návrhy na zmeny a doplnky prerokovávaného zákona, rokuje a hlasuje sa len o návrhu zákona ako o celku. Výsledok rozpravy môže byť trojaký:

– NR SR vráti návrh zákona jeho navrhovateľovi na dopracovanie, alebo
– NR SR nebude vôbec pokračovať v rokovaní o návrhu zákona (teda ho úplne odmietne), alebo
– Návrh zákona postúpi do druhého čítania

Možnosti verejnosti v prvom čítaní

V prípade, že sa do parlamentu dostal návrh zákona, ktorý je absolútne neprijateľný a vychádza zo zlých zásad, má verejnosť malé možnosti na jeho zmenu. Poslanci majú návrh zákona k dispozícii aspoň 15 dní a za ten čas možno s poslancami komunikovať a dosiahnuť, aby proti zákonu hlasovala potrebná väčšina. Ak totiž poslanci odmietnu návrh zákona, nový návrh zákona v tej istej veci možno podať najskôr o 6 mesiacov (to sa nevzťahuje na návrh zákona, ktorý národná rada vrátila navrhovateľovi zákona na dopracovanie). V tomto čase možno potom pracovať na podstatných zmenách návrhu (a to tak s predkladateľom, ako aj s médiami a pod.) Ak naopak hrozí, že dobrý návrh zákona by mohol byť odmietnutý už v prvom kole, je možné informovať poslancov o potrebe prijatia zákona a presadzovať postup zákona do druhého čítania.

Druhé čítanie

V tejto časti legislatívneho procesu je najväčšia možnosť presadiť konkrétne pripomienky a podnety na zmenu návrhu zákona. V druhom čítaní o návrhu rokujú výbory, ktorým je návrh pridelený podľa toho, ktorú oblasť upravuje. Návrh zákona sa vždy pridelí ústavnoprávnemu výboru (na posúdenie súladu návrhu s ústavou, ústavnými zákonmi, medzinárodnými zmluvami záväznými pre SR a s právom EÚ). O ďalších výboroch rozhodne Národná rada na návrh predsedu parlamentu. Rovnako sa rozhodne o tom, ktorý výbor bude pre návrh zákona gestorský.

Na prerokovanie návrhu zákona určí výbor spravodajcu. Spravodajca podá výboru správu o prerokúvanom návrhu zákona, informuje výbor o vyjadreniach, posudkoch a informáciách odborníkov, vedeckých ústavov alebo iných ustanovizní a navrhne výboru uznesenie o tom, či návrh zákona prijať alebo ho odmietnuť.

Výbor má na prerokovanie návrhu zákona lehotu, ktorú stanovila NR SR, a to najmenej 30 dní. Výbory môžu požiadať odborníkov, vedecké ústavy alebo iné ustanovizne, aby vypracovali odborné posudky a stanoviská potrebné na rokovanie výborov, výbor môže odborníka pozvať aj na svoje schôdze.
Po prerokovaní návrhu výbor vypracuje pre NR SR písomnú správu, ktorá obsahuje pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, a stanovisko, či odporúča návrh zákona schváliť alebo nie.

Výsledky z jednotlivých výborov spracuje tzv. gestorský výbor (výbor, do ktorého pôsobnosti patrí navrhovaný zákon) a na ich podklade vypracuje spoločnú správu. V prípade rozporných stanovísk výborov môže gestorský výbor zvolať aj spoločnú schôdzu výborov na zjednotenie ich stanovísk. Spoločnú správu výborov o výsledku prerokovania návrhu zákona treba doručiť všetkým poslancom.

Gestorský výbor určí spoločného spravodajcu výborov, ktorý informuje NR SR o výsledku rokovania výborov a odôvodňuje stanovisko gestorského výboru. Ak gestorský výbor neschválil spoločnú správu alebo stanovisko, podáva spoločný spravodajca len informáciu o výsledkoch rokovania výborov a predkladá návrh na ďalší postup.

O návrhu zákona potom rokuje NR SR v pléne. Musí však byť zachovaný odstup aspoň 48 hodín od doručenia spoločnej správy všetkým poslancom – túto lehotu možno skrátiť len vtedy, ak ide o jednoduchý návrh zákona, o čom rozhodne NR SR (to prichádza do úvahy vtedy, ak k návrhu neboli prijaté žiadne pozmeňujúce a doplňujúce návrhy).

Okrem pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, ktoré vzišli z rokovania výborov, môžu pri rokovaní v pléne podať ďalšie návrhy aj poslanci. Nestačí však, aby taký návrh podal jeden poslanec, musí ich byť aspoň 15.

Potom nasleduje diskusia – rozprava o návrhu zákona. Po jej skončení sa hlasuje o podaných pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch. V druhom čítaní sa môže hlasovať aj o návrhu, vrátiť navrhovaný zákon na dopracovanie jeho predkladateľovi alebo odložiť rokovanie o ňom, prípadne nepokračovať v rokovaní o takomto návrhu zákona. Opäť platí zásada – ak NR SR návrh zákona odmietne, nový návrh zákona v tej istej veci možno podať najskôr o šesť mesiacov.

Možnosti verejnosti v druhom čítaní

Druhé čítanie je štádium, kedy môže verejnosť asi najvýraznejšie zasiahnuť do obsahu prerokovávaného zákona.

Na webovej stránke parlamentu sú zverejnené dátumy rokovaní jednotlivých výborov a predmet ich rokovania. Schôdze výborov sú verejné (neverejné sú len schôdze mandátového a imunitného výboru a osobitných kontrolných výborov). Verejnosť sa môže zúčastňovať na rokovaní výborov až do naplnenia kapacity miest v miestnosti. To môže byť určitým problémom, ak sa prerokováva dôležitý návrh zákona atraktívny aj pre iné záujmové skupiny, ale zatiaľ sme sa s problémom nedostatku stoličiek nestretli.

Možnosť zúčastniť sa zasadnutia výboru teda občania majú, môžu podať aj svoje vlastné pripomienky a návrhy a ak s tým výbor súhlasí, môžu ich predniesť priamo na zasadaní výboru. V zmysle ustanovenia § 54 ods. 1 zákona o rokovacom poriadku, je tiež možné požiadať o udelenie slova na rokovaní výborov. Aby sa takéto návrhy dostali ďalej, musí si ich niektorý z poslancov osvojiť (predložiť ako svoje). Ak prejdú cez hlasovanie výborov, dostanú sa do rozpravy a hlasovania v pléne.

Dôležitou osobou je spravodajca výboru, ktorý vo výbore často najlepšie pozná navrhovaný zákon. Spravodajca tiež odporúča alebo neodporúča schválenie návrhu zákona vo výbore. Preto by sa na neho nemalo pri komunikácii zabudnúť.

Je tiež dôležité vedieť, ktorý výbor bol určený ako gestorský výbor, pretože ten má v tomto štádiu najdôležitejšiu úlohu pri prejednávaní zákona a koordinuje prácu ostatných výborov. Vypracúva aj spoločnú správu, v ktorej zhodnotí podklady z ostatných výborov a pripraví podklady pre plénum.

V pléne prednáša a odôvodňuje návrh zákona jeho predkladateľ (člen vlády, poslanec). Spoločný spravodajca výborov (ide o spravodajcu v gestorskom výbore) prednáša spoločnú správu výborov a pozmeňujúce návrhy. Navyše, po skončení rozpravy môže navrhovateľ aj spravodajca zaujať k jej výsledkom stanovisko, teda má akési posledné slovo v rozprave.

Samozrejme, dôležití sú aj ostatní poslanci. Všetci poslanci sa môžu zúčastniť aj na rokovaní výboru (aj keď nie sú jeho členmi). Títo poslanci sa môžu vyjadrovať k prerokúvanej veci, nemajú však právo hlasovať. Svoje stanoviská a pripomienky k prerokovávanému návrhu zákona môžu oznámiť gestorskému výboru. Môžu uplatniť svoje návrhy aj priamo na rokovaní pléna NR SR – avšak vtedy už len so súhlasom ďalších poslancov (spolu ich musí byť spomínaných 15).

Tretie čítanie

V treťom čítaní sa hlasuje o návrhu zákona ako o celku. Tretie čítanie sa obmedzí len na tie ustanovenia návrhu, ku ktorým boli v druhom čítaní prijaté pozmeňujúce a doplňujúce návrhy.

Poslanec môže v tomto štádiu navrhnúť už len opravu legislatívno-technických a jazykových chýb Pozmeňujúce návrhy smerujúce k oprave iných chýb musí predložiť najmenej 30 poslancov. V treťom čítaní možno navrhnúť aj návrh na opakovanie druhého čítania, musí ho však predložiť opäť najmenej 30 poslancov. V opakovanom druhom čítaní sa rokuje potom o návrhu zákona v znení doteraz schválených pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov. Tieto možno ďalej meniť a dopĺňať; to sa vzťahuje aj na ustanovenia, ku ktorým neboli doteraz schválené pozmeňujúce a doplňujúce návrhy.

Výsledkom hlasovania v treťom čítaní je buď konečné prijatie zákona alebo jeho odmietnutie (ktoré má za následok nemožnosť rokovania o podobnom návrhu ďalších šesť mesiacov).

Existuje aj možnosť späťvzatia návrhu zákona. Navrhovateľ môže svoj návrh zákona vziať kedykoľvek späť, ak sa však zákon prejednáva už v treťom čítaní, musí to odsúhlasiť Národná rada.

Možnosti verejnosti v treťom čítaní

Hoci tretiemu čítaniu sa venuje relatívne málo priestoru, stále existuje možnosť, ako zabrániť schváleniu nevyhovujúceho zákona. Podobne ako v prvom čítaní možno komunikovať s jednotlivými poslancami a prostredníctvom nich dosiahnuť odmietnutie zákona. Ak sú v prerokovávanom zákone stále ešte ustanovenia, ktoré občanom nevyhovujú, avšak zákon ako celok nie je zlý, môžu sa aktivisti snažiť získať 30 poslancov, ktorí by navrhli opakované druhé čítanie.

Skrátené legislatívne konanie sa môže použiť len za mimoriadnych okolností, keď môže dôjsť k ohrozeniu základných ľudských práv a slobôd alebo bezpečnosti alebo ak hrozia štátu značné hospodárske škody. Rozhoduje o tom národná rada na návrh vlády. Táto formulácia je však dostatočne široká na to, aby si ju bolo možné vyložiť podľa potreby a odôvodniť v skrátenom legislatívnom konaní takmer všetko.

Postupuje sa podľa všeobecných ustanovení týkajúcich sa rokovaní o zákonoch, netreba však dodržať lehoty stanovené pre bežné konanie (napr. návrh zákona netreba doručiť poslancom minimálne 15 dní pred schôdzou NR SR, ale aj neskôr).

Možnosti verejnosti v skrátenom konaní

Skrátené legislatívne konanie má pomerne veľkú nevýhodu v tom, že neplatia lehoty, a takéto schvaľovanie môže trvať pomerne krátko. Občania majú potom oveľa menej času, a tým aj možností ako komunikovať s poslancami. V prípade zneužitia inštitútu skráteného konania však zostáva len prostredníctvom médií poukázať na to, že neboli dodržané podmienky stanovené zákonom.

Prezident republiky môže po schválení zákona v NR SR ešte zamiešať karty jeho vrátením. Zákon môže vrátiť Národnej rade so svojimi pripomienkami v lehote 15 dni odo dňa schválenia zákona. V parlamente sa prerokujú len pripomienky prezidenta, a to iba v druhom a treťom čítaní.

Na opätovné prerokovanie zákona vo výboroch určí predseda národnej rady lehotu. Hlasuje sa osobitne o pripomienkach a osobitne o zákone ako o celku, avšak na opätovné schválenie zákona v Národnej rade je potrebná už nadpolovičná väčšina všetkých poslancov (čo je najmenej 76 poslancov).

Ak je takýto zákon v Národnej rade schválený, musí byť vyhlásený v zbierke zákonov a prezident ani iný štátny orgán už nemôže ovplyvniť jeho text.

Možnosti verejnosti

Vrátenie zákona prezidentom republiky na opätovné prerokovanie v parlamente je posledná možnosť, ako môže verejnosť zvrátiť prijatie nepriaznivého zákona. Musia však presvedčiť prezidenta a získať najmenej 76 poslancov v parlamente. Účinky sú potom rovnaké, ako to bolo popísané už vyššie – o návrhu zákona v tej istej veci môže NR SR rokovať až o 6 mesiacov.

Zákony schválené v národnej rade podpisuje predseda NR SR, prezident SR a predseda vlády SR. Schválený zákon zašle predseda NR SR najneskôr do 21 dní odo dňa jeho schválenia na vyhlásenie v Zbierke zákonov SR (v prípade zákona, ktorý už prezident raz vrátil, sa táto lehota skracuje na 14 dní). Za vydávanie zbierky zákonov zodpovedá Ministerstvo spravodlivosti SR a to zároveň zodpovedá aj za to, aby zákony a iné právne predpisy, ktoré sa majú uverejňovať v Zbierke zákonov, boli zverejnené najneskôr do 15 dní od ich odovzdania.

Dňom vyhlásenia v zbierke zákonov sa zákon stáva platným. To však ešte neznamená, že sa podľa neho postupuje, že sa používa a že možno napríklad použiť sankcie v ňom uvedené. Toto všetko sa môže stať až vtedy, keď je zákon účinný. Zákony nadobúdajú účinnosť buď 15. dňom po ich vyhlásení v Zbierke zákonov, alebo sa priamo v zákone môže uviesť iný začiatok účinnosti zákona. Táto lehota môže byť rôzna a slúži predovšetkým na to, aby každý mal možnosť oboznámiť sa s novým zákonom.