Návrh legislatívnej zmeny vo vzťahu k disciplinárnym konaniam vo veciach sudcov

Vďaka podpore od Írskej ambasády na Slovensku sme sa mohli v uplnulom roku venovať monitoringu fungovania Súdnej rady a zákonov, ktoré podstatným spôsobom zasahujú do fungovania súdnictva na Slovensku.

Cieľom projektu bolo monitorovanie výkonu právomocí Súdnej rady Slovenskej republiky, ktorá zohráva kľúčovú úlohu pri ochrane nezávislosti a efektívneho fungovania súdnictva na Slovensku. V kontexte verbálnych útokov na túto nezávislosť zo strany súčasnej vlády a potenciálnych pokusov o priame zasahovanie do fungovania súdnych inštitúcií, sa usilujeme o dôsledný dohľad s cieľom zachovávať princípy súdnej nezávislosti, chrániť integritu justičného systému a posilňovať dôveru verejnosti v právny štát.

Projekt zároveň prispieva k transparentnosti a zodpovednosti súdnictva, ktoré má fungovať bez neprimeraných zásahov a ovplyvňovania. Neoddeliteľnou súčasťou projektu je aj zvyšovanie povedomia verejnosti o týchto otázkach, keďže je nevyhnutné zapojiť občanov a vysvetľovať im, prečo je stav justičných inštitúcií a právneho štátu dôležitý pre každého.
Jedným z výstupov je analýza navrhovaných zmien v súdnictve, o ktorých momentálne rokuje Národná rada Slovenskej republiky.

Naše výhrady a pripomienky sme uplatnili aj v medzirezortnom pripomienkovacom konaní a táto analýza obsahuje naše pretrvávajúce výhrady voči navrhovanej legislatíve.

Návrh legislatívnej zmeny vo vzťahu k disciplinárnym konaniam vo veciach sudcov: prečo je tento návrh problematický a ako môže ohroziť kvalitu a včasnosť disciplinárnych konaní.

Národná rada aktuálne rokuje o vládnom návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich, zákon č. 185/2002 Z. z. o Súdnej rade Slovenskej republiky, zákon č. 757/2004 Z. z. o súdoch a zákon č. 432/2021 Z. z. o disciplinárnom poriadku Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky. Súčasťou tejto novely je aj návrh zmien týkajúcich sa disciplinárneho konania vo veciach sudcov, z ktorých niektoré sa javia ako problematické:

1. Navrhuje sa rozšírenie ďalšej pôsobnosti súdnej rady o právomoc podávať disciplinárne návrhy vo veciach sudcov (v spojení s ďalšími právomocami súdnej rady týkajúcimi sa disciplinárnych konaní).
2. Navrhuje sa nové zloženie disciplinárnych senátov.
3. Navrhuje sa zaviesť plný odvolací systém v disciplinárnych konaniach vo veciach sudcov.

Ad 1: Rozšírenie ďalšej pôsobnosti súdnej rady o právomoc podávať disciplinárne návrhy vo veciach sudcov.

Podľa aktuálnej právnej úpravy návrhové oprávnenie vo veciach disciplinárneho previnenia sudcov môže podať predseda súdnej rady. Súdna rada pred podaním návrhu dáva stanovisko v prípadoch, ak sa má návrh týkať:

–   nespôsobilosti sudcu hodnoverným spôsobom preukázať statočnosť pôvodu majetkového prírastku alebo statočnosť pôvodu samotného majetku (§ 27ha ods. 8 zákona č. 185/2002 Z. z.)

–   porušenia povinnosti sudcu spĺňať predpoklady sudcovskej spôsobilosti týkajúce sa stránenia sa obchodných, majetkových alebo finančných vzťahov s osobami z prostredia organizovaného zločinu (§ 27hb ods. 6 zákona č. 185/2002 Z. z.).

Podľa navrhovanej úpravy by návrhová právomoc v disciplinárnom konaní mala prejsť z predsedu súdnej rady na súdnu radu ako kolektívny orgán.

V tejto súvislosti je diskutabilné, ako by mala súdna rada ako kolektívny orgán rozhodovať o presnom znení disciplinárneho návrhu, aký bude postup, keď žiadny návrh nezíska potrebnú väčšinu, prípadne kto naformuluje finálne znenie disciplinárneho návrhu, keďže navrhovaná právna úprava toto vôbec nerieši. Navrhovaná právna úprava tiež nerieši, akým spôsobom sa má tvoriť kolektívna vôľa v takomto prípade.

Ad 2: Nové zloženie disciplinárnych senátov

V súčasnosti je pôsobnosť súdnej rady vo vzťahu k disciplinárnym senátom (vo veciach sudcov) zadefinovaná nasledovne: súdna rada volí prísediacich do databázy prísediacich disciplinárnych senátov, a to na návrh člena súdnej rady (§ 4 písm. i) v spojení s § 27fb zákona č. 185/2002 Z. z.). Disciplinárny senát (DS) je päťčlenný, pričom sa skladá z predsedu DS, dvoch sudcov DS a dvoch prísediacich sudcov DS. Predsedov a sudcov DS určuje predseda Najvyššieho správneho súdu (NSS) v rozvrhu práce NSS. (§ 5 a 6 zákona č. 432/2021 Z. z.) Súdna rada tak volí dvoch prísediacich v päťčlennom senáte, teda menšinu (2:3).

Podľa navrhovaného znenia novely by Súdna rada SR mala mať posilnenú právomoc v procese kreovania disciplinárnych senátov tak, že v prvostupňovom senáte by mala voliť dvoch členov disciplinárneho senátu – prísediaceho člena a prísediaceho sudcu DS, pričom sa rozširuje aj okruh navrhovateľov (sudcovská rada, právnická fakulta, stavovská organizácia advokátov…). Prvostupňový disciplinárny senát má byť pritom trojčlenný (predseda DS + člen DS + prísediaci sudca DS), t.j. súdna rada by mala voliť väčšinu v disciplinárnom senáte (2:1). Odvolací DS má byť päťčlenný, pričom ho tvorí predseda (sudca NSS) + 1 člen (sudca NSS) + 2 členovia (sudcovia všeobecných súdov) + 1 prísediaci. Dvoch členov z radov sudcov a prísediaceho volí súdna rada, t.j. súdna rada volí väčšinu odvolacieho disciplinárneho senátu (3:2).

Právna úprava v navrhovanom znení teda posilňuje súdnu radu jednak pri kreovaní disciplinárnych senátov tak, že v disciplinárnych senátoch budú mať ňou zvolení členovia/prísediaci väčšinu a súčasne by mala byť súdna rada oprávnená podávať disciplinárne návrhy, o ktorých budú rozhodovať práve tie senáty, v ktorom budú mať väčšinu súdnou radou zvolení členovia senátu. Inými slovami, súdna rada bude „sudcom“ aj „navrhovateľom“ (hoci nepriamo) v disciplinárnom konaní. O samotnom návrhu síce fakticky nebude rozhodovať súdna rada ako orgán, avšak jej pozícia a vplyv v celom disciplinárnom konaní sú vzhľadom na popísané skutočnosti evidentne dominantné. Dôvodová správa (k súvisiacemu novelizačnému bodu 23 v čl. IV návrhu) v tejto súvislosti nesprávne vyhodnocuje opodstatnenosť prinavrátenia právomoci súdnej rade podávať disciplinárne návrhy z dôvodu zániku prekážky „žalobcu a sudcu“ v jednom subjekte, pretože práve navrhovaná právna úprava uvedenú prekážku fakticky opäť zavádza do praxe, a teda nastoľuje mimoriadne nežiaduci právny stav.

Podľa čl. 142 ods. 2 Ústavy SR Najvyšší správny súd Slovenskej republiky rozhoduje o disciplinárnej zodpovednosti sudcov, prokurátorov  a ak tak ustanoví zákon aj iných osôb. Po navrhovanej úprave by sa Najvyšší správny súd stal iba miestom, kde sa organizujú disciplinárne konania, keďže NSS stratí väčšinové postavenie v disciplinárnych senátoch. Takto navrhovaná zmena naráža na ust. čl. 142 ods. 2 ústavy.

Disciplinárna agenda vykazuje isté špecifiká, na základe ktorých sa odlišuje od iných obdobných právnych odvetví. Z tohto dôvodu je dôležité, aby sudcovia mali dostatok času si osvojiť právnu úpravu disciplinárnej zodpovednosti a disciplinárneho konania a zabezpečovali tak aj jednotnú a ustálenú prax rozhodovania disciplinárnych senátov. Znižovanie počtu členov senátov z radov sudcov NSS SR je neodôvodnené aj vo vzťahu k funkčnosti disciplinárnych senátov. Do prijatia zákona č. 432/2021 Z. z. boli disciplinárne senáty často nefunkčné aj z toho dôvodu, že ich členovia vychádzali z rôznych inštitúcií, zladenie ich primárnych pracovných povinností s povinnosťami vyplývajúcimi z ich členstva v disciplinárnom senáte bolo mimoriadne náročné. Navrhovanou právnou úpravou, ktorá znižuje zastúpenie sudcov NSS v disciplinárnych senátoch a tieto obsadzuje sudcami všeobecných súdov, spolu so znížením zastúpenia nesudcovských prísediacich (kedy bude v senáte vždy len jeden prísediaci), je neodôvodnené a nepochopiteľné. Nevychádza z reálnych potrieb, keďže doterajšie fungovanie disciplinárnych senátov doposiaľ nebolo objektívne vyhodnotené.

Nahradenie sudcov najvyššieho správneho súdu prísediacimi z radov sudcov ostatných všeobecných súdov je absolútne nepochopiteľné aj z iných dôvodov. Všeobecné súdy dlhodobo bojujú s prieťahmi v konaniach, kedy súdy nerozhodujú včas, o čom svedčí aj dlhoročná štatistika ústavného súdu. V roku 2023 ústavný súd v 431 nálezoch vyslovil porušenie základného práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov a v 395 nálezoch priznal sťažovateľom aj finančné zadosťučinenie v celkovej výške 1 351 575 eur. V roku 2024 vyslovil ústavný súd porušenie základného práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov v 485 nálezoch a z toho v 465 nálezoch priznal aj finančné zadosťučinenie spolu vo výške 1 539 414 eur.

Inými slovami, štát každoročne vyplatí viac ako jeden milión eur (za minulý rok už viac ako 1,5 milióna eur) za prieťahy v konaniach, a napriek tomu predkladateľ chce zaťažiť sudcov všeobecných súdov tým, aby rozhodovali ešte aj vo veciach disciplinárnych previnení svojich kolegov, hoci túto agendu úspešne vykonávajú sudcovia najvyššieho správneho súdu spolu s prísediacimi, ktorí sú ne-sudcovia. Takýto návrh je nielen nepochopiteľný, neodôvodnený, ale aj absolútne neprezieravý. Pracovná vyťaženosť sudcov všeobecných súdov môže pôsobiť negatívne nielen na včasnosť rozhodovania, ale aj na kvalitu disciplinárnych rozhodnutí, a to zvlášť v prípade, keď predkladateľ nepochopiteľne ustanovuje, že väčšinu v disciplinárnom senáte majú mať práve prísediaci, ktorí nie sú z radov sudcov najvyššieho správneho súdu. Takýto návrh, navyše absolútne nepodložený analýzami a vyhodnotením existujúceho stavu, má až znaky sabotáže disciplinárneho súdnictva na Slovensku.

Problematické je aj stanovenie požadovanej dĺžky výkonu funkcie sudcu na minimálne 10 rokov, čo diskvalifikuje z účasti v disciplinárnych senátoch sudcov Najvyššieho správneho súdu SR, ktorí prešli výberovým konaním ako odborníci z iných právnických povolaní. Ich funkcia trvá od ich nástupu na NSS, ktorého existencia je kratšia ako požadovaná dĺžka funkcie sudcu podľa predloženého materiálu (NSS vznikol 01.01.2021). Aj títo sudcovia NSS strávili rozhodovaním disciplinárnej agendy uplynulé viac ako tri roky, v tejto funkcii sa osvedčili (neexistuje žiadny dôkaz o opaku), čo je dôkazom toho, že majú s rozhodovaním o disciplinárnych previneniach dostatok skúseností. Ich vylúčenie z disciplinárnych senátov by malo negatívny vplyv na rozhodovaciu činnosť disciplinárnych senátov a je absolútne neopodstatnené, nerozumné, nezrozumiteľné a neodôvodnené.

Ad 3: Navrhuje sa zaviesť plný odvolací systém v disciplinárnych konaniach vo veciach sudcov

Podľa navrhovanej právnej úpravy má byť prvostupňový disciplinárny senát trojčlenný a odvolací disciplinárny senát má byť päťčlenný. Navyše, navrhuje sa, aby členom disciplinárneho senátu bol sudca najvyššieho správneho súdu alebo sudca všeobecného súdu, ktorý vykonáva funkciu sudcu aspoň desať rokov.

Zavedenie dvojinštančného disciplinárneho konania je neodôvodnené. Jednoinštančné konanie prináša jednoznačne vyššiu časovú efektivitu, a teda aj právnu istotu tak pre navrhovateľa ako aj pre disciplinárne obvineného. V prípadoch, keď je disciplinárne obvinenému uložené disciplinárne opatrenie spočívajúce v odvolaní z funkcie, zbavení funkcie, zbavení výkonu funkcie alebo zbavení úradu, alebo v prípade, keď navrhovateľ navrhol uloženie disciplinárneho opatrenia spočívajúce v odvolaní z funkcie, zbavení funkcie, zbavení výkonu funkcie alebo zbavení úradu a disciplinárny senát toto disciplinárne opatrenie neuložil, je disciplinárne konanie dvojinštančné už aj v súčasnosti. Navyše, nemožno opomenúť, že rozhodnutím disciplinárneho senátu Najvyššieho správneho súdu nie sú vyčerpané opravné právne prostriedky a disciplinárne obvinený ako aj navrhovateľ sa môžu obrátiť sťažnosťou na Ústavný súd SR.

Pri súčasnej úprave rozhodujú o návrhoch týkajúcich sa disciplinárneho previnenia 5-členné senáty zložené z troch sudcov NSS SR a dvoch prísediacich – nesudcov. Vzhľadom na skutočnosť, že o disciplinárnych previneniach rozhoduje súdny orgán najvyššej úrovne všeobecného súdnictva na Slovensku, pričom voči rozhodnutiu o zbavení funkcie poskytuje možnosť odvolania a takisto právna úprava umožňuje stranám obrátiť sa na Ústavný súd SR, sa súčasná úprava javí ako dostatočná. Ak by tomu tak nebolo, je možné rozšíriť okruh disciplinárnych konaní, ktorých rozhodnutie by sa preskúmavalo v odvolacom disciplinárnom konaní, napr. o ďalšie závažné disciplinárne previnenia.

Dôvodová správa však neuvádza žiadne skutočnosti ani analýzu na základe údajov, ktorá by odôvodňovala návrh na dvojstupňové disciplinárne konanie. Vzhľadom na to, že súčasná úprava disciplinárneho súdnictva priniesla významné zvýšenie efektivity, zrýchlenie disciplinárnych konaní a minimalizovala prieťahy v disciplinárnych konaniach, je navrhovaná zmena absolútne neodôvodnená a ničím nepodložená. Potreba takejto zmeny nevyplýva napr. ani z rozhodovania ústavného súdu, ktorý napr. v prípade disciplinárnych konaní sudcov preskúmal už viac ako desať disciplinárnych rozhodnutí najvyššieho správneho súdu, v drvivej väčšine však návrhy disciplinárne odsúdených sudcov odmietol ako zjavne neopodstatnené, pričom konštatoval, že rozhodnutia disciplinárnych senátov boli zákonné a riadne odôvodnené.

Na základe dostupných informácií možno konštatovať, že po rokoch nedostatočne organizovaného disciplinárneho konania vo veciach sudcov je od roku 2021 toto konanie funkčné, efektívne a najvyšší správny súd vybudoval slušnú judikatúru v disciplinárnych konaniach, pričom sa usiluje aj zachovať jednotné rozhodovanie vo veciach.

Ak by sa mal meniť síce relatívne nový, ale už zabehnutý systém disciplinárnych konaní, malo by sa tak diať až na základe vyhodnotenia existujúceho systému. Každý iný postup je prejavom svojvôle, ktorý bude viesť k zbytočnému zdržiavaniu disciplinárnych konaní v prechodnom období. Žiadne zrozumiteľné a presvedčivé dôvody pre zmenu však doposiaľ neboli prezentované a z ničoho nevyplýva, že by si to prax vyžadovala. Ak by nejaké dôvody aj existovali, treba hľadať efektívne riešenia na riešenie problematických častí, a nie bezdôvodne dramaticky zasahovať do súčasného stavu.

29/05/2025