BLOG VIA IURIS: Rezort školstva chce špecializovanú štátnu správu. Čo na to Ministerstvo životného prostredia?

Vo svojom nedávnom blogu som predstavil zistenia z našej analýzy o výkone štátnej správy starostlivosti o životné prostredie, týkajúce sa fungovaniu a organizácii štátnej správy starostlivosti o životné prostredie. Viaceré zistenia poukazujú na systémové nedostatky v systéme fungovania štátnej správy starostlivosti o životné prostredie, ktoré by sa v stručnosti dali uviesť nasledovne

• na chod a fungovanie okresných úradov, ktoré vykonávajú miestnu štátnu správu aj na úseku životného prostredia má zásadný vplyv Ministerstvo vnútra, ale ich odborné usmerňovanie by malo mať na starosti Ministerstvo životného prostredia SR – takéto nastavenie je komplikované a neefektívne a často prináša vzájomne protichodné procesy,
• tok odborných informácií, ktorými by Ministerstvo životného prostredia SR malo riadiť, koordinovať a usmerňovať výkon miestnej štátnej správy na úseku životného prostredia, je v lepšom prípade zdĺhavý a neadresný, v horšom prípade úplne absentuje,
• okresné úrady majú v mnohých prípadoch problémy s personálnym obsadením – negatívnym javom je častá fluktuácia zamestnancov štátnej správy, nedostatočné požiadavky na odbornú kvalifikáciu, personálna poddimenzovanosť, nutnosť vykonávať viacero rôznych agend, ako aj nemožnosť sa špecializovať a odborne napredovať,
• pomerne zásadným problémom je aj jednotná organizačná štruktúra všetkých okresných úradov a ako aj rozdelenie ich územnej pôsobnosti, ktorá je naviazaná na administratívno-správne členenie Slovenskej republiky – takéto nastavenie nijakým spôsobom nezohľadňuje rôznorodosť environmentálnych problémov, ktorých rozmiestnenie je v rámci Slovenska nerovnomerné a územná pôsobnosť i vnútorná štruktúra orgánov miestnej štátnej správy by to mala reflektovať.

Na základe uvedených zistení sme vyslovili presvedčenie o potrebe návratu k modelu špecializovanej štátnej správy, ktorá na úseku životného prostredia fungovala v rokoch 1990 až 1996, resp. 2003 až 2013; inými slovami, orgány miestnej štátnej správy boli plne včlenené v rezorte životného prostredia a Ministerstvo životného prostredia SR malo ich riadenie, usmerňovanie a koordinovanie vo svojej plnej gescii.

V tejto súvislosti je nutné uviesť, že do roku 2013 fungovala špecializovaná štátna správa na viacerých úsekoch štátnej správy – okrem životného prostredia, to boli napr. lesné a pozemkové úrady (v gescii Ministerstva pôdohospodárstva), katastrálne úrady (v gescii Úradu geodézie a kartografie), stavebné úrady (v gescii Ministerstva dopravy a výstavby), ale aj už uvedené školské úrady, ktoré boli v gescii Ministerstva školstva SR.

V roku 2013 však tzv. reformou ESO boli všetky (aj niektoré ďalšie) uvedené úseky miestnej štátnej správy podradené pod tzv. všeobecnú štátnu správu vykonávanú v rámci jedného okresného úradu, ktorý je funkčne podradený pod Ministerstvo vnútra.

Naša analýza ukázala, že minimálne na úseku starostlivosti životné prostredie to systémovo nebolo dobré riešenie. Ukazuje sa však, že problém je širší a týka sa aj iných úsekov (pôvodne špecializovanej) štátnej správy, ktorá bola pred rokom 2013 koncipovaná ako špecializovaná štátna správa.

V prípade štátnej správy na úseku školstva už je na svete legislatívny návrh, v ktorom sa navrhuje opätovné vytvorenie špecializovanej miestnej štátnej správy na úseku školstva a jej odčlenenie od systému všeobecnej štátnej správy v rámci okresných úradov, ako orgánov všeobecnej štátnej správy, začlenených pod Ministerstvom vnútra. Ide o návrh zákona, ktorý do medzirezortného pripomienkového konania predložilo Ministerstva školstva SR a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony.

V dôvodovej správe k návrhu tejto novely sa v tomto ohľade uvádza nasledovné:

Návrh upravuje dva základné okruhy riešení

• prevzatie zriaďovateľských pôsobností v oblasti škôl pre deti a žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami, praktických škôl, odborných učilíšť, ale aj niektorých iných škôl a školských zariadení priamo do rezortu školstvavyčlenením agendy odborov školstva okresných úradov v sídle kraja na úrady v pôsobnosti ministerstva školstva,
• zjednotenie financovania škôl a školských zariadení do pôsobnosti ministerstva školstva, keďže v súčasnosti je financovanie regionálneho školstva predmetom dvoch rozpočtových kapitol, dvoch rezortných informačných systémov, často dvojitej administratívy, čo platí aj pre „spätný tok“ – napríklad žiadosti o úpravy rozpočtu.

Ak je potrebné zriadenie školy pre deti alebo žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami, resp. inej školy alebo školského zariadenia, ktoré sú v súčasnosti v zriaďovateľskej pôsobnosti okresného úradu v sídle kraja, prax ukázala, že je potrebné, aby na túto agendu malo ministerstvo školstva významnejší dosah, ako doposiaľ. Súvisí to so skutočnosťou, že ministerstvo školstva skôr vníma podnety z praxe a teda má relevantnejší prehľad o potrebách úprav v sieti vo vzťahu k školám pre deti a žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami. Zmena v zriaďovateľských pôsobnostiach má vplyv aj na plnenie opatrení vo vzťahu k odôvodnenému stanovisku vo veci konania o porušení zmlúv (infringement) č. 2015/2025, vzhľadom na to, že môže prispieť k lepšej diagnostike pre zapísanie dieťaťa do špeciálnej základnej školy alebo špeciálnej triedy základnej školy – ide totiž aj o zriaďovanie centier špeciálno-pedagogického poradenstva a centier pedagogicko-psychologického poradenstva.

Návrh okrem zmeny v zriaďovateľských pôsobnostiach súvisí s aj doterajšou skúsenosťou s neefektívnym fungovaním finančných tokov a deľby kompetencií regionálneho školstva v rámci súčasného nastavenia v rámci okresných úradov v sídle kraja, ktoré sú preddavkovými organizáciami Ministerstva vnútra Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo vnútra“).

Agenda odboru školstva okresného úradu v sídle kraja má špecifický okruh adresátov, odborné zložky v oblasti školstva – školy, samospráva, zriaďovatelia, kontrolné a inšpekčné orgány. Zároveň je potrebné prihliadnuť aj na skutočnosť, že táto agenda má odlišný charakter v porovnaní s inými agendami okresného úradu v sídle kraja, ktoré sú prioritne určené „bežnému občanovi“. Je to podstatný rozdiel oproti iným agendám okresných úradov, kde ich integrovanie v rámci okresného úradu má opodstatnenie aj naďalej pre priamy styk s užívateľmi týchto služieb z radov občanov. Navrhovaná zmena je v súlade s myšlienkou „integrovaného úradu“, keďže sa navrhuje zachovanie sídla úradov v priestoroch ministerstva vnútra. Vzhľadom na to, že táto agenda, až na zanedbateľný počet výnimiek, nie je určená bežnej verejnosti, nebude to znamenať zhoršenie prístupu verejnosti k poskytovaným službám štátu na úseku školstva.

Podstatnou skutočnosťou pre návrh je aj to, že viaceré administratívne a riadiace činnosti v oblasti regionálneho školstva sú v praxi komplikované pre výskyt duplicít medzi obomi ministerstvami, najmä čo sa týka metodického usmerňovania a zabezpečovania fungovania inštitúcií, ktorých zriaďovateľom je okresný úrad v sídle kraja, avšak vecne prislúchajú ministerstvu školstva (špeciálne základné a stredné školy, špeciálne-výchovné zariadenia, atď.).

Vo vzťahu k financovaniu je dôvodom pre zmenu neprehľadnosť a komplikovanosť finančných tokov zo štátu na školy a školské zariadenia, keďže v súčasnosti je financovanie v oblasti školstva predmetom dvoch rozpočtových kapitol, dvoch rezortných informačných systémov, často dvojitej administratívy, čo platí aj pre „spätný tok“ – napríklad žiadosti o úpravy rozpočtu.

Vyčlenenie odboru školstva z pôsobnosti okresných úradov má na základe uvedených skutočností za cieľ zlepšiť fungovanie miestnej štátnej školskej správy, a to nielen z pohľadu ministerstva školstva, ale aj ministerstva vnútra, ktoré tak nebude zaťažované touto špecifickou agendou a osobitým režimom zabezpečovania finančných tokov rôznym subjektom.

Navrhuje sa návrat k modelu ôsmich orgánov štátnej správy v školstve na úrovni kraja v pôsobnosti ministerstva školstva. Týmto riešením sa prevezme súčasná agenda odborov školstva okresných úradov v sídle kraja bez zmien v obsahu tejto agendy. Je nevyhnutný krok ako k prevzatiu zriaďovateľských pôsobností pri niektorých druhoch škôl a školských zariadení (najmä vo vzťahu k deťom a žiakom so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami) a k zjednoteniu a sprehľadneniu financovania regionálneho školstva pod jedno ministerstvo, tak aj k odstráneniu doterajších obmedzení v praktickom výkone činnosti okresných úradov, odborov školstva spôsobených práve dvojkoľajným systémom riadenia so všetkými vymenovanými negatívami takého modelu. Zároveň tento krok vytvorí predpoklad, aby v priebehu roku 2021 v súlade s Programovým vyhlásením vlády v rámci zlučovania priamo-riadených organizácií ministerstva školstva, boli všetky regionálne pracoviská týchto organizácií integrované do jedného strešného pracoviska zabezpečujúceho kompletnú agendu v oblasti školstva.“

Na ministerstve školstva si zjavne uvedomili, že zodpovedne plniť nastavené (nielen) politické ciele a úlohy ústredného orgánu v štátnej správe (riadiť, kontrolovať, koordinovať a usmerňovať výkon štátnej správy aj na miestnej úrovni) nie je dosť dobre možné bez toho, aby malo ministerstvo školstva úplný dosah na výkon štátnej správy; teda aby malo pod sebou „svoje úrady“, organizované v systéme špecializovanej štátnej správy. Dôvody, ktoré ministerstvo školstva k tomuto návrhu uvádza, do veľkej miery kopírujú zistenia, ktoré nám ukázala aj naša analýza o fungovaní štátnej správe starostlivosti o životné prostredie, zjavne tak ide o zistenia a problémy, ktoré presahujú jeden úsek štátnej správy a dajú sa vztiahnuť aj na iné úseky štátnej správy, ktoré v minulosti fungovali ako špecializovaná štátna správa.

Nádej, že sa ministerstvom školstva navrhované zmeny podarí presadiť sa zvyšuje tým, že ministerstvo vnútra sa voči presunu školskej štátnej správy z okresných úradov na novozriadené úrady v gescii ministerstva školstva, v pripomienkovom konaní neohradilo.

Otázka, ktoré visí vo vzduchu znie: Spustí tento návrh lavínu návrhov na opätovné zriadenie špecializovanej štátnej správy aj na ostatných úsekoch štátnej správy, ako tomu bolo do roku 2013?

Ministerstvo životného prostredia SR, ktoré je ústredným orgánom na úseku štátnej správy starostlivosti o životné prostredie, resp. jeho politickí predstavitelia, nás dennodenne zásobujú informáciami o odvážnych víziách a cieľoch, ktoré chcú v ochrane životného prostredia na Slovensku presadiť. Dobre sa to počúva, ale reálna zmena sa bez funkčnej miestnej štátnej správy dosiahne veľmi ťažko. Pretože miestnej štátna správa sú tie ruky a nohy, ktoré vykonávajú všetky vízie i ciele, prinášané ústredným orgánom štátnej správy ako hlavy celého organizmu štátnej správy. Ak si toto na ministerstve životného prostredia uvedomujú, po vzore ministerstva školstva zabojujú o „svoje“ úrady. Ak nie, tak reči sa síce budú hovoriť, ale život pôjde ďalej v zabehaných koľajach.

Analýzu týkajúcu organizácii a systému štátnej správy starostlivosti o životné prostredie je možné nájsť tu.

Imrich Vozár,
právnik VIA IURIS

​