Vysvetľujeme Úradu vlády problémy ruského zákona proti mimovládkam

Úrad vlády: Táto novela nemá za cieľ obmedziť slobodu združovania, ale zvýšiť transparentnosť ich financovania a fungovania, čo je v súlade s verejným záujmom a existujúcou právnou úpravou. Legislatívny návrh vychádza z odporúčaní Európskej komisie, OECD a skupiny štátov proti korupcii GRECO, preto označenie „ruský zákon“ je absolútne manipulatívne tvrdenie.

Tvrdenie, že legislatívny návrh vychádza z odporúčaní Európskej komisie a OECD a skupiny štátov proti korupcii GRECO je zavádzanie – Európska komisia požaduje od Slovenska komplexnú úpravu lobingu – nie len čiastkovú a diskriminačnú. Túto požiadavku EK tento návrh nespĺňa a neobstojí ani argument, že teraz upravíme mimovládky a potom ďalších, lebo taký návrh zákona o lobingu, ktorý by upravoval lobing iných aktérov nie je pripravený, vláda ani poslanci ho nepredložili do legislatívneho procesu a teda neexistuje.

Keď tento návrh predložený do legislatívneho procesu poslanci schvália, ani potom nebude platiť, že ide o splnenie požiadavky zo strany Európskej komisie. Práve naopak, Európska komisia vo svojej Správe o právnom štáte pre Slovensko vydanej v roku 2024 konštatuje: „Pokračujú iniciatívy na zvýšenie účasti na rozvoji verejných politík, zatiaľ čo prostredie pre organizácie občianskej spoločnosti sa zhoršilo, najmä v prípade organizácií, ktorých úlohou je dohľad nad činnosťami štátu, a v oblasti ľudských práv.“

Úrad vlády argumentuje, že predložiť k takto dôležitej legislatíve poslanecké pozmeňujúce návrhy v druhom čítaní v NR SR je v poriadku. Citujeme: „Zákonodarná iniciatíva poslancov NRSR je ústavným právom (čl. 87 ods. 1 Ústavy SR) a prirodzenou až očakávanou činnosťou pri napĺňaní ich mandátu.“

Samozrejme, že zákonodarná iniciatíva poslancov NRSR je ústavným právom a my to v našej analýze nijako nerozporujeme. Avšak v demokratickej spoločnosti sa dôležité zákony, ktoré zasiahnu životy desiatok tisíc ľudí takto neprijímajú. Jedna vec je rigidný súlad so zákonom, celkom niečo iné je pripravovať zákony, najlepším možným spôsobom, tak aby boli spravodlivé pre všetkých.

Aj reakcia Úradu vlády naznačuje, že pozmeňujúci návrh nebol pripravený výlučne a jedine predkladateľmi. Prečo by inak Úrad vlády SR, ktorý nie je predkladateľom tohto návrhu zákona ani pozmeňujúceho návrhu, reagoval na analýzu VIA IURIS.

Navyše, to čo sme uviedli je, že ak by návrh zákona pripravoval Úrad vlády SR, tak by ho musel predložiť do medzirezortného pripomienkového konania, kde by sa mohli vyjadriť aj verejnosť a iné subjekty. Zároveň by tento návrh mohol byť predložený do poradného orgánu Vlády SR – Rady vlády pre mimovládne neziskové organizácie, ktorej sa tento návrh poslanca Lučanského bezprostredne týka. Nič z toho sa nestalo a namiesto odbornej diskusie v medzirezortnom pripomienkovom konaní o návrhu prebieha len odkazovanie sociálne siete a tlačové správy.

Organizácie občianskej spoločnosti už minulý rok vyzývali poslancov na diskusiu o tomto návrhu zákona a predstavili vlastné návrhy na posilnenie transparentnosti mimovládnych neziskových organizácií. Reakcia od politikov? Žiadna.

VIA IURIS v kritike sankcií za opakované nesplnenie povinností ignoruje, že novela je chápavejšia než súčasné pravidlá pre výročné správy, kde stačí jedno porušenie a dochádza k zrušeniu.

Nadácie, neziskové organizácie a neinvestičné fondy majú už teraz povinnosť vypracúvať výročné správy a v prípadne pochybení (či už nepredložení alebo neúplnosti) je možné ukladať týmto organizáciám sankcie. Ak si však tieto organizácie neplnia svoje povinnosti, tak sa registrové orgány musia obrátiť na súd, aby posúdil, či je porušenie ich povinností vyplývajúce zo zákonov (aj keď je len jedno), dostatočným dôvodom na ich zrušenie.

Občianske združenia (najrozšírenejšia a najčastejšia forma občianskych organizácií) je možné rozpustiť rozhodnutím Ministerstva vnútra SR len za porušenie ústavnoprávnych princípov zakotvených v zákone (viď citáciu zo zákona nižšie).

Úrad vlády zavádza, keďže vo svojej reakcii nerozlišuje medzi právnymi formami ani tým, kto rozhoduje o zrušení mimovládky. Nepredpokladáme, že by súd pri jednom, navyše menej závažnom porušení zákona, dovolil zrušenie nadácie, neziskovej organizácie či neinvestičného fondu. 

 Pri občianskych združeniach sú tieto sankcie, naviazané na zvýšenie administratívnej záťaže pre organizácie, úplne novým prvkom. V súvislosti s rozšírením kontrolných právomocí (bod nižšie) sú jasným sprísnením zákona a zavádzajú možnosť zrušiť občianske združenie pre administratívne pochybenie (dva body nižšie).

Úrad vlády: Námietky VIA IURIS o nejasnosti právomocí nemožno akceptovať, keďže ide o zefektívnenie existujúceho mechanizmu dohľadu na zabezpečenie transparentnosti a poskytnutie priestoru na súčinnosť.

Zákon o nadáciách jasne vymedzuje kontrolné právomoci ministerstva voči nadácií v § 37 zákona tak, že ministerstvo dohliada, či nadácia plní verejnoprospešný účel, na ktorý bola založená a na tento účel vyhodnocuje obsah výročnej správy. Čiže nie kontroluje a vyhodnocuje čokoľvek, ale Ministerstvo na tento konkrétny účel vyhodnocuje výročnú správu nadácie. Obdobná právna úprava je v § 35 zákona o neziskových organizáciách. Z uvedeného vyplvýla, že kontrolné orgány ani voči týmto typom organizácií nemôžu kontrolovať a vyhodnocovať čokoľvek, ale majú jasne dané, čo vyhodnocujú.

Podľa návrhu kritizovaného zákona však kontrolné orgány budú vyhodnocovať obsah výkazu transparentnosti a dožiadavať si ďalšie informácie. Čo všetko však môžu kontrolovať, akým spôsobom a v akom rozsahu nie je jasne stanovené. Nekritizujeme však to, že orgány majú právo kontrolovať organizácie alebo si vyžiadavať informácie, ale mali by byť jasné kompetencie kontrolného orgánu.

Ďakujeme za upozornenie o nesprávnom odkaze, ide aplikáciu princípu právnej istoty upraveného v čl. 2 ods. 2 Ústavy SR.

Návrh z našej strany na vylepšenie, aký by sme predložili v klasickom pripomienkovom konaní,ktoré sa neudialo: upravte znenie zákona, lebo takto môže byť protiústavný.

Úrad vlády: Tvrdenie VIA IURIS, že v súčasnosti nie je možné rozpustiť občianske združenie pre administratívne dôvody nesedí, lebo Ministerstvo vnútra môže rozpustiť občianske združenie aj pre zmeny v stanovách, ktoré nie sú v súlade so zákonom.

Úrad vlády aj tu zavádza, keďže nesplnenie registračných náležitostí organizácie považuje za administratívne pochybenie, pre ktoré je možné občianske združenie rozpustiť. 

Lenže podľa § 11 ods 2 zákona o združovaní občanov sú chyby v návrhu na zmenu stanov také závažné, že ide v podstate o nesplnenie základných náležitostí existencie občianskeho združenia – zameniteľnosť názvu s iným združením alebo neexistencia podmienok pre registráciu občianskeho združenia podľa § 6 ods. 2 zákona o združovaní občanov, prípadne návrh stanov porušuje tie ustanovenia zákona o združovaní občanov, pre ktoré je možné ho rozhodnutím rozpustiť (citované nižšie). 

Teda pre jednoduchosť – ak sa v návrhu na zmenu stanov zmení obsah činnosti alebo názov združenia (ktorý je podobný s iným združebním) tak, že združenie začne porušovať ústavu, potom je možné ho rozpustiť. Avšak stále nejde o administratívne chyby, ale podstatu existencie občianskeho združenia tak, ako ho definuje ústava a zákon o združovaní občanov.

Ministerstvo združenie rozpustí, ak zistí, že združenie vyvíja činnosť

1. a)   ktorá je vyhradená politickým stranám a politickým hnutiam alebo organizáciám združujúcim občanov na zárobkovú činnosť alebo na vykonávanie náboženstva alebo viery v cirkvách a náboženských spoločnostiach ( 1 ods. 3);
2. b)   ktorá porušuje zásady uvedené v 3 ods. 1 a 2 ( tj. Nikto nesmie byť nútený k združovaniu, k členstvu v združeniach ani k účasti na ich činnosti. Zo združenia môže každý slobodne vystúpiť. Nikomu nesmie byť občiansky na ujmu, že sa združuje, že je členom združenia, že sa zúčastňuje na jeho činnosti alebo ho podporuje, alebo že stojí mimo neho).
3. c)   ktorá je v rozpore s 4 alebo § 5 (tj. § 4 združenia, ktorých cieľom je obmedzovať ústavné práva alebo slobody iných, dosahujú svoje ciele spôsobmi, ktoré sú v rozpore s ústavou alebo sú ozbrojené alebo prepojené s ozbrojenými zložkami; § 5 združenia nesmú vykonávať funkciu štátnych orgánov).

Žiadny z týchto dôvodov na rozpustenie občianskeho združenia rozhodnutím Ministerstva vnútra SR nie je administratívnou chybou, ale dôvodmi sú porušenia vyplývajúce z ústavného rámca slobody združovania.

Ak združenie robí to, čo by podľa ústavy nemalo, potom ho môže Ministerstvo vnútra rozpustiť.

Podľa aktuálne platných zákonov SR však nie je možné združenie rozpustiť pre administratívne chyby. A presne to navrhuje zaviesť poslanec Lučanský vo svojom pozmeňováku.

Úrad vlády: Tvrdenie VIA IURIS o šírke a nejasnosti definície lobingu je neopodstatnené – definícia je inšpirovaná nemeckou právnou úpravou a užšia než návrh smernice EÚ.

Nemecká právna úprava okrem základnej definície lobingu upravuje v nasledujúcich ustanoveniach aj výnimky z toho, čo sa za lobing nepovažuje, čo v návrhu slovenského zákona úplne chýba.

Dokonca pokiaľ ide o porovnanie so znením návrhu Smernice, ide o zavádzanie aj v tom zmysle, že návrh úpravy lobingu v slovenskej legislatíve je užší ako návrh smernice. Z vyjadrení Úradu vlády sa dá špekulovať o tom, že priame či nepriame ovplyvňovanie verejných funkcionárov sa má diať na osobných stretnutiach, lenže takto ten návrh zákona napísaný nie je.

Stále platí, že návrh zákona predložený pánom Lučnaským hovorí o priamom či nepriamom ovplyvňovaní rozhodovania osoby. Rozhodovanie verejného funkcionára však môže ovplyvniť akákoľvek činnosť:

Protest pred národnou radou je lobing alebo nie?
Posielanie listov poslancom je lobing alebo nie?
Účasť verejného funkcionára na konferencii je lobing alebo nie?
Predloženie pripomienok v rámci medzirezortného pripomienkového konania, je lobing alebo nie? (neexistuje priamejší spôsob ovplyvňovanie verejného funkcionára, aby nejako konal, než MPK)

Definícia lobingu je aj oproti definícii v Smernici, na ktorú sa Úrad vlády odvoláva, taká vágna, nejasná a neurčitá, že stále platí naše stanovisko, že bude ľahké čokoľvek pomenovať zo strany kontrolného orgánu za lobing a ak to nebude vo výkaze, organizácie budú čeliť sankciám. 

Dôkazom nejasnosti úpravy o lobingu je aj nedávne video šéfa poradcov Erika Kaliňáka, v ktorom obsiahlo vysvetľoval, že účasť v medzirezortnom pripomienkovom konaní nie je lobing. Našou otázkou je, prečo musí výklad poslaneckého (!) návrhu zákona podávať predseda Zboru poradcov predsedu vlády SR vo videu na sociálnej sieti (!!), keď to mohlo byť napísané v samotnom zákone.

Úrad vlády: Určenie hranice 35 000 eur pre výkaz o transparentnosti vychádza z aktuálne platného zákona o účtovníctve pre povinnosť auditovania účtovných závierok a teda ju nemožno považovať za neprimeranú.

Zákon o účtovníctve v § 19 ods. 5 totiž presne stanovuje povinnosť, kedy sa vykonáva audit účtovnej závierky. Tento predpis hovorí, že audit účtovnej závierky má povinnosť vykonať organizácia, ktorej príjem z 2 % z daní (!) presiahol sumu 35 tis. eur. Nie, ak celkový príjem organizácie je 35 tis. eur.

Kto niekedy podával daňové priznanie a v ňom sa rozhodol asignovať 2 % z daní vie, že ide o sumu niekde okolo 15 € až 30 €. Ak má teda organizácia príjem nad 35 tis. € z 2% z daní, muselo jej svoje dane poslať niekoľko stoviek ľudí (35000 €/20€ = 1750).

Ak sa teda nájde 1750 ľudí, ktorí pošlú jednej organizácii svoje 2%, tak musí ísť o pomerne známu a veľkú organizáciu. Takáto organizácia celkom určite nebude mať príjem len 35 tis. €, ale aj ďalšie zdroje financovania.

Povinnosť auditu sa netýka väčšiny organizácií. Občianske organizácie môžu mať a samozrejme, že aj majú rôzne iné príjmy – z verejných zdrojov, dary, členské príspevky a naopak, niektoré vôbec nie sú registrované na asignáciu 2 % z daní. Navyše pri nadáciách, neinvestičných fondoch a neziskových organizáciách je povinnosť mať auditom overenú účtovnú závierku až od príjmu vo výške 200 tis. eur.

Argument, že organizácia s celkovým (!) ročným príjmom 35 tis. eur nie je malou organizáciou, ktorú nové povinnosti zaťažia, je nezmysel.

Úrad vlády: Zaradenie organizácií prijímajúcich verejné a európske prostriedky pod infozákon napĺňa zámer zákonodarcu stransparentniť tretí sektor a logicky nadväzuje na súčasnú úpravu, napr. pre nadácie.

Nadácie sú špecifické druhy občianskych organizácií, ktoré majú majetok a s týmto nakladajú podľa príslušných právnych predpisov. Z celkového počtu občianskych organizácií je nadácii pomerne málo a ich primárnou úlohou je prerozdeľovať finančné zdroje, preto je na mieste aj verejná kontrola.

Návrh však rozširuje okruh povinných osôb, ktoré majú spadať pod infozákon o veľký počet organizácií. Stačí, aby malé lokálne združenie dostalo 500 eur od obce a aby raz počas svojej existencie kúpilo mikulášske balíčky pre deti v škôlke a stáva sa povinnou osobou, ktorá bude povinná reagovať na infožiadosti (aj podľa analýzy Úradu vlády).

Predkladateľ však vychádza z absolútne mylného predpokladu, že sa občania budú dožadovať informácií len od tých občianskych združení, ktoré nakladajú s verejnými zdrojmi a budú sa pýtať len na to, ako tieto organizácie nakladajú s verejnými zdrojmi. Omnoho pravdepodobnejšie však je, že občania sa budú pýtať najmä na všetky konšpirácie a hoaxy, ktoré o občianskych organizáciách systematicky šíria mnohí politici.

Ak je totiž organizácii doručená infožiadosť, ktorá sa netýka nakladania s verejnými zdrojmi, povinnosťou organizácie je spracovať kvalifikovaný podnet a poslať ho na (nejaký) orgán štátu alebo na samosprávu, aby tá občanovi odpísala, že požadovaná informácia sa netýka nakladania s verejnými zdrojmi. Takže kto bude musieť v praxi tieto žiadosti o informácie vybavovať okrem občianskych organizácií? Štát a samospráva. Čo mimochodom konštatuje aj Úrad vlády, ktorý si je istý, že na to tieto orgány majú dostatočné kapacity. Hlava 22.

Navyše všetky informácie o nakladaní s verejnými zdrojmi majú k dispozícii orgány verejnej moci, ktoré ich poľahky môžu občanom poskytnúť – všetky zmluvy so štátom sú uverejnené v centrálnom registri, ak chýba príloha, stačí poslať infožiadosť na príslušný orgán, ktorý dotáciu poskytol. Ak je potrebné sa oboznámiť s vyúčtovaním – opäť tieto informácie má k dispozícii orgán, ktorý dotáciu poskytol, ktorý nakladanie s verejnými zdrojmi aj kontroluje a ktorému musí organizácia predložiť všetky pokladničné bloky a daňové doklady. V prípade mikulášskych balíčkov pre deti sa stačí spýtať obce, či poskytla 500 eur a ako boli minuté…

Na všetky infožiadosti o nakladaní s verejnými zdrojmi už teraz vedia odpovedať štátne orgány, ktoré na to majú aparát a majú k dispozícii všetky informácie, keďže im ich poskytujú organizácie v rámci vyúčtovaní.

Jediné, čo sa týmtoopatrením dosiahne je to, že ak si niekto vyžiada informáciu, ktorá sa netýka nakladania s verejnými zdrojmi, tak bude musieť štátna organizácia alebo samospráva (ktoré poskytujú dotácie) odpovedať občanovi vydaním rozhodnutia o nesprístupnení informácie.

Toto je kardinálny byrokratický nezmysel, ktorý neprispeje k väčšej transparentnosti (lebo všetko na čo by sa občania mohli pýtať mimovládok už má k dispozícii štát a samospráva), len sa budú vydávať nezmyselné rozhodnutia a bude ich vydávať štát a samosprávy.

Úrad vlády: Lobing je neutrálny pojem a používa sa aj iných demokratických krajinách.

Stigmatizujúce na navrhovanej právnej úprave je presne to, čo uvádza Úrad vlády – zapísanie vykonávania lobingu do registra len a výhradne občianskych organizácií. Takto sa vytvorí presný zoznam organizácií, ktoré politici a úradníci označujú ako “politické mimovládky”, aby podľa vyjadrení predkladateľov bolo možné oddeliť “zrno od pliev”. Kontext, v ktorom sa nejaká právna norma prijíma a ako o nej predkladatelia vrátane predstaviteľov Úradu vlády komunikujú, je dôležitý. 

Ak by sme prebrali právnu úpravu lobingu z demokratických krajín, tak ako uvádza Úrad vlády, potom by žiadne označovanie v registri mimovládnych organizácií nemohlo nastať, ale návrh by bol presne opačný – verejní funkcionári by museli verejne deklarovať s kým všetkým sa stretli. Tak sa kontroluje lobing vo vyspelých demokraciách. Len pri takomto princípe je lobing neutrálnym pojmom bez stigmatizácie.

Úrad vlády: Rôzne zákony upravujú rôzne fungovanie organizácií a keďže ide o poslanecký návrh zákona týkajúci sa mimovládok, nie je možné meniť iné zákony.

Pôvodný návrh zákona bol pozmeňujúcim návrhom tak zmenený, že už teraz porušuje princípy tvorby legislatívy. Navyše predkladateľ pri všetkých námietkach môže návrh zákona aj pozmeňujúce návrhy k nemu odmietnuť, návrh zákona stiahnuť z rokovania NR SR, prípadne pripraviť iné pozmeňujúce návrhy a zosúladiť návrh zákona s ústavou a medzinárodnými zmluvami o ochrane práv a slobôd, napríklad tak, že celá úprava lobingu len pre mimovládne neziskové organizácie nebude v zákone vôbec. 

Následne buď predkladateľ alebo iné orgány s legislatívnou právomocou pripravia iný, komplexný a nediskriminačný návrh zákona. Skutočnosť, že sa predkladateľ rozhodol takto upravovať legislatívu vo vzťahu k fungovaniu občianskych organizácií vôbec nevylučuje, že ide o právnu úpravu, ktorá porušuje princípy nediskriminácie a že potenciálne nebude v rozpore s Ústavou SR a právom Európskej únie. 

Úrad vlády neuviedol žiadny iný dôvod, prečo táto úprava nie je diskriminačná, len to že niekedy v budúcnosti možno upraví aj lobing pre iné subjekty.

Uverejňovať sa budú len údaje o fyzických osobách, ktoré prispejú viac ako 5000 eur a nadačný zákon už podobnú úpravu obsahuje, zároveň poukazuje na právnu úpravu darovania pre politické strany.

Úrad vlády zavádza.  Zákon o nadáciách síce upravuje povinnosť zverejňovať darcov nad 331 eur, avšak zároveň umožňuje, aby darca požiadal o anonymitu. V rom prípade jeho meno a priezvisko nebude uvedené vo výročnej správe (v účtovníctve samozrejme musí byť uvedené od koho peniaze prišli).

Takúto výnimku však predložený návrh zákona neobsahuje. Skutočnosť, že zverejňovaní budú len darcovia, ktorí občianskej organizácii venujú viac ako 5 000 eur nie je relevantným argumentom, keďže aj títo darcovia majú podľa ústavy právo na ochranu súkromia. Navyše Úrad vlády úplne opomenul rozhodnutie Súdneho dvora Európskej únie, ktorí jasne povedal, že ide porušenie Charty základných práv EÚ ako aj práva EÚ.

Porovnanie s právnou úpravou financovania politických strán nesedí preto, lebo politické strany majú priamu zodpovednosť za rozhodovanie v štáte, keďže zostavujú kandidátne listiny vo voľbách a následne sú ich nominanti členmi Národnej rady SR, prípadne vlády a iných orgánov štátu, ktoré majú monopol na donucovaciu moc – majú právo prinútiť občanov a občianky dodržiavať zákony aj prostredníctvom polície.

Mimovládne neziskové organizácie sú subjekty súkromného práva bez akejkoľvek donucovacej právomoci a jediné čo môžu je využívať ostatné ústavné práva – právo na protest, právo na informácie, slobodu prejavu a podobne. Nemajú žiadnu moc donútiť nikoho nič konkrétne vykonať, a to ani poslancov a členov vlády.